No tocante à regulação, não há razão para se considerar que os agentes reguladores também não sejam afetados por essas duas características comportamentais. Afinal, a agência reguladora é composta por seres humanos98, que são naturalmente oportunistas e limitados em sua racionalidade. Mas essa questão não pára aí.
As teorias econômicas da regulação desenvolvidas por Stigler (1971), Becker (1983), Posner (1974), Goldberg (1976) e Peltzman (1976; 1993), apesar, de trabalharem com o pressuposto da racionalidade plena, criticam que o governo não age desinteressadamente em prol da sociedade, mas em atendimento às demandas e pressões de grupos de interesses. Daí a contraposição à Teoria do Interesse Público pela qual o Estado agiria, única e exclusivamente, buscando o bem comum.
Traçando um paralelo entre os posicionamentos de Simon99, Williamson, Barzel e Becker, verifica-se que a afirmação, de que a agência reguladora é composta por seres humanos potencialmente oportunistas e dotados de racionalidade limitada, não é descabida. Afinal, Becker (1983) afirma que a regulação é uma conseqüência da competição entre a pressão de grupos de interesses. Barzel (2002) ressalta que o Estado e, certamente, os grupos de interesses são compostos por serem humanos. Enquanto Simon (1961) e Williamson (1993) apresentam a necessidade de se considerarem as características comportamentais dos indivíduos (oportunismo e racionalidade limitada) nos estudos em Economia.
A rigor, os funcionários das agências reguladoras têm outras características, além daquelas apresentadas por Simon e Williamson. James Q. Wilson (apud VISCUSI et al., 2000, p. 311)
97
Ronald H. Coase foi laureado, em 1991, com o Prêmio Nobel em Economia.
98 Barzel (2002, p. 4) define o Estado como “um conjunto de indivíduos [...]”. 99
separa-os em três categorias: o carreirista, o político e o profissional, cada um com diferentes interesses pessoais, o que torna a análise do oportunismo dentro das agências reguladoras muito mais complexa.
Os custos de transação se tornam ainda mais relevantes num ambiente de assimetria de informação que, adicionado às características comportamentais dos agentes econômicos (comentadas na seção anterior), faz surgir a conclusão de que os contratos são incompletos.
Klein (1993, p. 223)100 reitera e complementa o ponto de vista de Coase ao afirmar que o mais relevante custo de transação incorrido num contrato de longo prazo não é o custo de redigi-lo (ink cost of writing contract terms), mas os esforços despendidos pelas partes nos processos de negociação e renegociação, quando elas tentam criar, evitar e executar situações nas quais uma parte possa se apropriar da quase-renda da outra que incorreu em substanciais custos afundados (hold-ups101), que são inerentes aos “necessariamente imperfeitos contratos de longo prazo”.
O termo “necessariamente imperfeitos contratos de longo prazo”, utilizado por Klein, pode ser mais facilmente entendido com a ajuda de Goldberg (1976, p. 428)102:
Na fase de negociação, querer tecer os mínimos detalhes concernentes a direitos e obrigações de cada uma das partes, para diversas situações e contingências, seria muito custoso, então, é preferível utilizar estruturas básicas ou estabelecer um acordo de que os termos contratuais serão ajustados conforme novas situações ocorrerem.
100
A rigor, Klein (1993) oferece críticas aos trabalhos de Coase (1937; 1960), entretanto, nesse trecho, Klein simplesmente complementa o ponto de vista de Coase. Com relação às críticas, não são objeto do presente estudo.
101 Furubotn e Richter (2000, p. 486) utilizam exemplos de oportunismo ex post para explicar o termo “holp-up”:
“Quando uma parte, digamos A, está presa numa relação contratual com outra parte B porque adotou significativos investimentos específicos à transação, A está vulnerável à exploração [...] Uma siderúrgica que construa sua planta perto de uma estação distribuidora de energia elétrica objetivando adquirir energia barata, [uma vez estabelecida], ‘a siderúrgica incorre em custos que se tornam afundados, o distribuidor poderia aumentar a tarifa da energia elétrica’ e assim por diante” – livre tradução de: “When one party, say A, is locked into a contractual relationship with another party B because A has undertaken significant transaction-specific investment, A is vulnerable to exploitation [...] The steel mill that is built next to a power station in order to get electricity cheaply. ‘Once the steel mill incurs costs that become sunk, the power company would raise power prices’ and so on (Alchian and Woodward, 1988, 67)”.
102
Livre tradução de: “While the parties might want to go into considerable detail at the formation state concerning the rights and obligations of each party given various contingencies, it will often prove too costly to specify the precise terms of the contract and it will be desirable instead to use rough formulae or mutual agreement to adjust the contract to current situations”.
Ao comparar o Estado (governo) com uma firma, Coase (1960, p. 25)103 ressalta que ambos são impactados por custos de transação.
O governo é, em certo sentido, uma super-firma (mas de caráter muito especial), pois, mediante decisões administrativas, é capaz de influenciar o uso de fatores de produção. [...] O governo é capaz, se desejar, de eliminar todo o mercado, o que uma firma nunca poderá fazer. [...] Além disso, o governo tem ao seu dispor a polícia e outros organismos com poder de polícia para assegurar que as normas estão sendo seguidas.
Está claro que o governo tem poderes que lhe permite realizar determinadas atividades a um custo menor que o incorrido por organizações privadas (ou qualquer outra organização sem os poderes de estado). Mas a máquina administrativa do governo não opera a custo zero. Ela pode ser, de fato, extremamente dispendiosa.
Interessante notar que Peltzman (1976, formulação 1)104 já considerava os custos de transação incorridos tanto pelos grupos de interesse, quanto pelo regulador.
O regulador quer maximizar a maioria [de eleitores] M, gerado por (1)
(1) M = n . f – (N – n) . h, onde:
n = o número de potenciais votantes pertencentes ao grupo beneficiado f = a probabilidade de um beneficiário prover apoio ao regulador N = número total de potenciais votantes
h = a probabilidade de o não-beneficiado se opor
Observe que, em função de ambos, beneficiados e não-beneficiados, incorrerem em custos de transação e para obter informação, f e h não são zero nem um, mas dependem do montante que os membros de cada grupo ganha ou perde. O regulador também incorre em custos semelhantes, daí porque ele não pode excluir os beneficiados que não lhe prestam apoio [carona]. (grifo nosso)
Enquanto o contrato, que normalmente envolve duas partes, é imperfeito e demanda relevantes custos de transação. A regulação (que é muito mais complexa, pois: envolve grupos de interesse, cada um com auto-interesses; algumas vezes, os membros de um mesmo grupo de interesse podem ter auto-interesses distintos; os grupos de interesse têm tamanho e coesão idiossincráticos; e seus membros, normalmente, são representados por um agente, mediante o
103 Livre tradução de: “The government is, in a sense, a super-firm (but a very special kind) since it is able to
influence the use of factors of production by administrative decisions. […] The government is able, if it wishes, to avoid the market altogether, which a firm can never do. […] Furthermore, the government has at its disposal the police and the other law enforcement agencies to make sure that its regulations are carried out.
It is clear that the government has powers which might enable it to get some things done at a lower cost than could a private organization (or at any rate one without special government powers). But the governmental administrative machine is not itself costless. It can, in fact, on occasion be extremely costly”.
104
Livre tradução de: “the regulator wants to maximize a majority M, generated by (1) M = n.f – (N – n).h,where:
n = number of potential voters in the beneficiary group; f = (net) probability that a beneficiary will grant support; N = total number of potential voters; h = (net) probability that he who is taxed (every non-n) opposes. Note that, because both gainers and losers face transaction and information costs, f and h are not either zero or unit, but depend on the amount of the group member’s gain or loss. There are similar costs facing the regulator, so he cannot exclude nonsupporting beneficiaries”.
estabelecimento de um contrato imperfeito), também, demanda relevantes custos de transação, talvez em montante maior que os contratos.
Considerando que a agência reguladora, também, é caracterizada pelo oportunismo e pela racionalidade limitada de seus agentes, como comentado anteriormente, e considerando que o processo regulatório demanda tantos custos de transação quanto os contratos; não é absurdo concluir que a regulação, também, é imperfeita.
Essa conclusão é amparada por Goldberg (1976, p. 427), segundo o qual, “a regulação pode ser vista como um contrato administrativo implícito”.
A conseqüência dessas conclusões é apresentada por Benham (2004), ou seja, a firma regulada age no sentido de se beneficiar das lacunas (incompletude) da regulação. Nesse sentido, a firma regulada pode se reposicionar e responder à regulação de duas formas: lícita e ilicitamente (licit and illicit responses to regulation).
A incompletude da regulação é uma conseqüência lógica dos custos de transação e de informação incorridos pelo regulador. Afinal, o regulador necessitaria incorrer em tantos custos para regular “definitivamente” um setor econômico, que a regulação se tornaria inviável. Uma regulação “completa” demandaria tanto tempo e outros recursos que uma regulação incompleta funciona melhor que a regulação “completa” que não funcionaria nunca.
O raciocínio de que a regulação é incompleta e imperfeita pode contrariar alguns reguladores que, segundo Hulle (1997, p. 719)105, preferem acreditar que suas normas são perfeitas e concebidas num “conceitual teórico mágico, mais robusto que os paradigmas matemáticos”.
Outro argumento que reitera a incompletude da regulação, sendo esse não relacionado com o ponto de vista apresentado até o momento, mas relacionado com uma opção consciente do
105
Livre tradução de: “Regulators are equally unhappy about overrides because they believe that the rules which they have designed are by definition perfect. This is even more so for regulators who swear by a conceptual framework which tends to be regarded as the magic formula stronger than a mathematical paradigm”.
regulador, é que “quanto mais detalhadas forem as leis, mais fácil evitá-las” (COOK, 1997, p. 700)106.