Kamusal Seçim Kuramı

düzenlemeyi getirdiği varsayılır. Ancak, sıra ekonomik sistemin kendisine geldiğinde yeni sağ, klasik liberal düşüncenin ekonomizmini kabul eder.¹¹⁵

Yeni sağ bu anlamda, en azından ekonomik planlama bakımından hükümetleri kusurlu bulurken, sonsuz ekonomik büyümeyi garanti eden piyasalara toz kondurmamaktadır.¹¹⁶

Sonuç olarak yeni sağ, yüzyıllardır rakip olarak kabul edilen liberalizm ve muhafazakarlık arasında imzalanan bir barış anlaşması olarak algılanabilir. Ancak, bu ittifak bir tesadüf değil, akıllıca şekillendirilmiş bir projedir. Bir yandan devletin iktisadi alandan bir noktaya kadar geri çekilmesi, daha açık bir dille makro-iktisadi istikrarı sağlamak amacıyla sosyal devlet harcamalarının kesilmesi ve devletin bir işveren olmaktan çıkarılması gerektiği iddia edilirken, diğer yandan bu değişimin yol açacağı boşlukların ve toplumsal tepkilerin aile, din, milli kimlik gibi muhafazakar kurum ve değerlerle örtülmesi amaçlanmıştır. Bir diğer ifadeyle, piyasanın önceliği ve asgari devlet gereği korunurken, geleneğin, dinin, ailenin ve milli kimliğin önemi ve bu kurumların yapılandırılması ve muhafaza edilmesi için güçlü bir devlet fikri yeni sağ ideolojisinin temelini oluşturur.¹¹⁷

disiplin içerisinde, devletin güç ve yetkilerinin çerçevesini çizmeye ve sınırlarını ortaya koymaya çabalamaktadırlar.¹¹⁸

Bunlar, anayasaların “politik anayasa” hüviyeti dışında “ekonomik anayasa”

hüviyetine de sahip olması gerektiğini savundukları gibi, ekonomik anayasanın devletin ekonomik hak, yetki, görev ve sorumlulukları ile bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerine ilişkin hukuksal normları kapsaması gerektiğine inanmaktadırlar. Bazı yetki ve sorumlulukları elinde bulunduran devletin, bunları nasıl kullanacağının açık ve net bir şekilde, sınırları ile birlikte, anayasada yer almasının daha uygun olacağı söylenmektedir. Buchanan ve onun gibi düşünen ekonomistler, devletin yetki ve sorumlulukları sınırlandırılırken bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerinin korunması için “ekonomik anayasa”ya şiddetle gereksinim olduğunu vurgularlar. Ekonomik anayasada, iç ve dış güvenliğin korunması, adaletin temini gibi hizmetler dışında, devletin başka görevleri yerine getirip getirmeyeceği açıklığa kavuşturulmak istenmektedir. Kamu harcamalarına ilişkin bazı kantitatif sınırlamalar getirilmesi önerilmektedir. Maksimum vergi oranlarının ne olacağı ve bunların belirli bir süre değişmemesi talep edilmektedir. Denk bütçe ilkesinin güvence altına alınması ve hangi hallerde bu ilkeden vazgeçilebileceği belirtilmek istenmektedir. Devletin borçlanma hakkı ve yetkisini nasıl kullanacağı ve bunun sınırlarının çizilmesi önemlidir. İdareler arası mali bölüşüme ilişkin esasların yer alması ve devletin vergileme yetkisinin kısmen mahalli idarelere devredilmesi planlanmıştır. Devletin para yaratma hakkı ve yetkisi mutlaka anayasal normlar ile sınırlandırılmalı ve Merkez Bankası ancak belirtilen oranda para arzını artırabilmelidir. Devlet, serbest piyasa ekonomisinin işlerliği için rekabeti teşvik ederek, aksak rekabeti engelleyecek kuralları saptamalıdır. Uluslararası ekonomik ilişkilerde serbest ticaretin esas olduğunun ifade edilmesi istenmektedir. Burada belirtilen konuların ekonomik anayasada açıkça yer alması gerektiği savunulmaktadır.¹¹⁹

Kamusal seçim kuramları, politikacıların, seçmenlerin, siyasal partilerin ve bürokratların davranışlarını ekonomik bir perspektif içinde incelemeye tabi tutarak, bu birey ve kurumların, son tahlilde, kendi çıkarlarını düşünen ve bu düşünce çerçevesinde rasyonel hareket eden analiz birimleri olduklarını belirtmiştir. Kendi açısından rasyonel olmanın sonuç itibariyle, büyük miktarda bir mal ve hizmet arzı

118 TÜSİAD, Optimal Devlet, ss. 86-87.

119 TÜSİAD, Optimal Devlet, ss. 87-88.

fazlasına neden olduğunu göstermeye çalışmışlardır. Çıkar grupları ile kazanılmış hak iddialarının, bu çarpıklığı nasıl daha da olumsuz yönde etkilediğini ve giderek kamu harcamalarının ivmesinin sürekli bir artış içine girdiği tartışılmıştır. Arz fazlasının, son tahlilde ekonomide kaynak israfı demek olduğunu vurgulayan kamusal seçim kuramcıları, bu özelliğin devlet müdahalesi ve kamu girişiminin değişmez bir yazgısı olduğuna işaret etmişlerdir.¹²⁰

Kamusal seçim kuramcılarına göre devlet, hükümet ve kamu kuruluşları sanıldığı gibi toplumun iyiliğini maksimize etme çabasında değildir. Tersine, devlet ve onu somutlaştıran kurumlar kendi çıkarlarını ön planda tutan kişilerden oluşmaktadır. Kişi açısından kendi çıkarlarının ön planda tutulması, hem doğal hem de rasyonel bir davranış biçimidir. Politikacılar ve siyasi partiler oylarını artırma yarışı içindelerken, bürokratın amacı ise bürosunun büyümesi, hizmet alanının genişlemesi, üretim hacmi ve çeşitliliğinin artması, bütçesinin genişlemesidir.¹²¹ Sözü edilen bütçe maksimizasyonu eğilimi büroya süreklilik, bürokrata prestij, statü, maaş ve diğer yan faydalar şeklinde yansıyacaktır. İş devamlılığının güvence altına alınması söz konusu olabilecektir. Bürokratın büyüme güdüsü, politikacının oy maksimizasyonu ile örtüşmektedir. Politikacı da seçmenlerine vaatlerde bulunarak, etki alanını genişletmek, seçilmesini güvence altına almak peşinde koşmaktadır.

Yapılan her vaat, aslında potansiyel bir yeni hizmet alanı oluşturulması ya da mevcut bir alanın daha da genişletilmesi anlamına gelir. Bunlar da bürokrasiye eklemeler demektir. Bu şekilde büyüyen bürokrasi, ekonomide çok daha fazla bulunmasına rağmen, daha verimsiz kaynak kullanacaktır. Verimsizlik, liberal görüşün kamu örgütleri hakkında yaptığı genel ve değişmez değerlendirmedir. Bu durum kamunun doğal bir sonucu kabul edilir. Seçmenlerin rasyonel davranışları, politikacılardan ve bürokrasiden daha fazla ve daha nitelikli mal ve hizmet talep etme şeklinde ortaya çıkmaktadır. Demokratik yapı içinde, çıkar gruplaşmalarıyla taleplerini güçlendirme olanaklarına her zaman sahip olmaktadırlar. Ödedikleri ya da ödeyecekleri vergilerle, bu taleplerin sonucu ortaya çıkacak olan somut programlar arasında, piyasa ilişkilerinde olduğu gibi, doğrudan bir ilişki kuramadıkları için de taleplerinin

120 Aksoy, “Yeni Sağ ve Devletin…”, s. 551.

121 Bkz: Niskanen, a.g.e.

maliyeti hakkında bilgi sahibi olamamaktadırlar. Dolayısıyla, talepleri piyasada olduğu gibi rasyonel bir tüketici seçimi ve davranışı olarak gerçekleşmemektedir.¹²² Böylece politikacı, seçmen ve bürokratlarda görülen fayda çıkar maksimizasyon eğilimi, daha fazla arz ve kaynak israfı, verimsiz kaynak kullanımı olarak ekonomiye yansımakta, politik karar mekanizması nedeniyle arz-talep arasında bütçe imkanları açısından denge oluşturulması mümkün olamamaktadır.¹²³ Kamu hizmetlerinin aşırı arzının, kamu bürokrasisinin doğasını daha da büyüttüğüne inanılmaktadır. İlk olarak, güçlü bir çıkar grubu meydana getiren kamu bürokratları, kendi bütçelerini ve dairelerini büyütmekle önemli bir menfaat sağlarlar. İkincisi, normal koşullarda kamu bürokrasisi rekabetle karşı karşıya değildir. Piyasada hiçbir ekonomik eylem sınırlamasıyla karşılaşmamaktadır. Yararlara karşılık maliyetlerin hesaplanmadığı, buna karşın bürokratların yarar maksimizasyonunun bütçelerinin maksimizasyonuna bağımlı olduğu yerde, kamu seçimi kuramcıları, kamu bürokrasisinin mal ve hizmetleri aşırı arz eğiliminin sürekli olacağı konusunda ısrarlıdırlar.¹²⁴ Bu nedenledir ki, gelir-harcama dengesinde devlet genelde açık vermekte, ekonomik karar mekanizmaları politik neden ve faktörler uğruna ağırlığını kaybettiği için de, borçlanma gibi suni ve daha pahalı kaynaklar bulunma yoluna gidilmektedir. Nihai aşamada, bir kısır döngü ortaya çıkmaktadır.¹²⁵

Kamu kurumlarını ve bunların davranışlarını, özel şirketler gibi aynı temelde inceleyen kamusal seçim kuramları,¹²⁶ siyasal ve bürokratik davranışı mikro ekonomik varsayımlarla ekonomik-matematiksel analizler yoluyla tartışmaktadır.

Vardıkları sonuçlar itibariyle, kamu girişimi konusunda yapılan liberal değerlendirmelerin güçlendirilmesine yönelik katkı sağlamaktadırlar.¹²⁷

Bütçelerinin büyüklüğü, ücret, güç, statü, kamu tarafından tanınma, büronun büyüklüğü ve örgütsel değişimin kolaylığı gibi yollarla bürokratlar elde edecekleri faydayı etkilemektedirler. Bu nedenle bürokratlar sahip oldukları gücü, seçilmişleri manipüle etmek için kullanacaktır. Sağlıklı bilgi akışını engellemek, yukarıdan alınan kararlara kendi inisiyatifleri doğrultusunda karşılık vermek ve çoğunlukla

122 Aksoy, “Yeni Sağ ve Devletin…”, ss. 551-552.

123 Aksoy, “Yeni Sağ ve Devletin…”, s. 552.

124 Pierson, a.g.e., s. 137.

125 Aksoy, “Yeni Sağ ve Devletin…”, s. 552.

126 Dunleavy, a.g.e.

127 Aksoy, “Yeni Sağ ve Devletin…”, s. 552.

kendi çıkarlarına daha uygun olan seçimi yapmak suretiyle sonuçları etkilerler.

Dolayısıyla kamu hizmetleri, kamu seçimini ya da kamu idaresini yansıtmaz.

Kamusal seçim kuramları, bu durumu engellemek ve siyasilerle bürokratlar arasındaki güç dengesini düzenleyebilmek için önerilerde bulunur ve bunu kısmi olarak “kontrat teorisi” aracılığıyla yapar. Kontrat teorisi, bir amir ile astı arasındaki örgütsel ilişkiyi tanımlar. Buna göre amir, astının kendi istekleri doğrultusunda hareket etmesini sağlayacak yolları bulmalıdır. Diğer bir deyişle siyasiler, kendi çıkarları doğrultusunda hareket eden bürokratları, kamu yararı ya da kamu seçimi doğrultusunda çalıştıracak çözümleri uygulamalıdır. Yapılabilecekler arasında, hükümet faaliyetlerinin bir listesinin yapılması ve bunların maliyetlerinin çıkarılması, mümkün olan yerde sunulan hizmetin fiyatlandırılması, büroların bürokratların eline geçmesinin önlenmesi ve politikaların oluşturulması ve tasfiyesi aşamasının yarışmaya açılması, şeffaflığın artırılması ve maliyet analizlerine önem verilmesi gibi çözümler sayılmaktadır.¹²⁸

Bütün bu sayılanlar çok teknik gibi gözükmesine rağmen aslında ideolojik bir sürecin yansımasıdır. Sürekli olarak kamu bürokrasisinin verimsizliğinden bahsedilmektedir. Büroların bürokratların eline geçmesinin önlenmesi, hükümet (devlet) faaliyetlerinin listesinin yapılması demek, faaliyet alanının genişlemesinde inisiyatif kullanan kamu görevlilerinin kontrol altına alınarak devletin faaliyet alanını büyütmelerini önlemek, yeteri kadar önlenemediği düşünülen alanlarda sunulan hizmetlerin piyasa koşullarında fiyatlandırılması istenmektedir. Böylece devlet bir daraltılma, küçültülme sürecine tabi tutulmaktadır.

Aslında bürokratlar, kendi çıkarları ile hareket etmekten ziyade yetiştirildikleri formasyonla hareket etmeyi tercih ederler. Zaman zaman siyasetçilerle farklı düşünmeleri ve onlarla çatışmaları bu formasyondan kaynaklanmaktadır. Ama 1980 sonrası uygulanmaya çalışılan politikalarla kurulmaya çalışılan yeni devlet biçiminde, devlet formasyonuyla yetişmiş bürokratlara gereksinim duyulmamaktadır. Çünkü, bu bürokratlara rağmen yeni yapının inşa edilmesi mümkün olmadığından, bir şekilde tasfiye edilmeleri gerekmektedir. Tasfiyeyi meşrulaştırmanın en kolay yolu da, bu tür ideolojik kuramlar geliştirerek, onlar üzerinden bunu sağlamaktır.

128 Bkz: P. Self, Government by Market, London: Macmillian, 1993, s. 156.

Bürokratların tasfiye edilmesi, genel olarak personel istihdamının azaltılmasıyla da ilgilidir. Bürokratların kendilerini güçlü kılabilmek için personel ve bütçe olanaklarını artırdıkları iddia edilmektedir. Ayrıca, bunlar reformun önündeki en büyük engel olarak değerlendirilirse, bütçelerinin ve personel sayılarının azaltılması sonucu, bu bürokratların üreteceği hizmet kalitesi de ister istemez düşeceğinden, hizmeti alan vatandaşlar tarafından eleştirilmelerine neden olacaktır.

Bu eleştiri doğrudan bürokratların şahsına değil de “nerde bu devlet?” türü sloganlarla devlete mal edilecektir. Böylece reforma sivil toplum desteği pompalanmış olacaktır. Bütçesi sınırlandırılan ve personel sayısı azaltılan büroksinin bu duruma tepki göstermesi olasıdır. Sunmuş olduğu hizmetin kalitesini her şeye rağmen düşürmemek için elinden geleni yapacaktır. Sistem aslında bunun için uygun koşulları yaratmıştır. Finansal problemi çözebilmek için herhangi bir sivil toplum kuruluşundan yardım talep edecektir ya da kendi kurumunu güzelleştirme derneği kuracaktır. Böylece sunmuş olduğu hizmetlerin karşılığı olmamakla beraber, bu hizmetler karşılığı bağış alacaktır. Para problemi çözüldükten sonra, ilk etapta temizlik, güvenlik, yemek, ulaşım gibi hizmetler için piyasadan hizmet satın alma yoluna gidecektir. Dolayısıyla yardımcı hizmetlerdeki personel sıkıntısı da bu şekilde çözülecektir. Bütçe dışı gelir elde etme imkanını yakalayan ve hizmet satın aldığı şirket ya da personel üzerinde daha avantajlı bir konuma gelen bürokrat, esnek bir yönetim ortamında kendini bulacaktır. Geçek dışı faturalar temin edilerek aşırı harcamalar yapılması böyle bir sistemde mümkündür ve bu tür olaylarla sık sık karşılaşılacaktır. Hizmet satın alınan şirketin herhangi bir elamanından memnun olunmaması durumunda, şirket gelecek ihaleye garantilemek için o elemanını işten çıkarabilecektir. Ya da şirket, kamu yöneticisinin bir yakınını istihdam edip ihaleye alabilecektir. Dolayısıyla sosyal refah devletinin bürokratlarına getirilen eleştirilerin daha fazlasını, uygulanan politikalar sonucu ortaya çıkan yeni yapıya getirmek mümkündür.

Bu sebeple yeni sağ politikaların ideolojik yönünün daha ağır bastığı söylenebilir. İlk savunuldukları yıllarda ideolojik baskının ağırlığı daha çok hissedilirken, uygulama sonuçları netleşdikçe devletin küçültülmesi politikalarında da kimi değişiklikler yaşanmıştır.

Devletin küçültülmesine yönelik teoriler ileri sürenler arasında farklılıklar bulunmaktadır. Ancak serbest piyasa ekonomisinin hakimiyetinin sağlanması ve devletin sınırlandırılması temel hedeftir ve bu konuda en ufak bir kuşku yoktur.

Gerçek olan şudur ki, bu ileri sürülen görüşler, değişik oranlarda uygulamaları etkilemektedir. Çünkü, yapılan reformların teorik temelleri bu görüşlere dayanmaktadır.

Bu bağlamda sosyal devlet ve sosyal adalet anlayışının yanlış olduğu, uygulanan refah programları ve sosyal güvenlik sistemlerinin, üretken toplumdan transfer toplumuna doğru yönelişi artırdığı, bu sebeple devletin sürekli bir şekilde büyüdüğü, bunun da ekonomik ve politik yozlaşmaları ve sorunları beraberinde getirdiği iddia edilmektedir. Bütün bu gerekçelerle sosyal refah devleti anlayışına karşı durulmaktadır. Dikkat edilirse eleştiriler, sosyal refah devletinin içeriğini veren özelliklere yoğunlaşmaktadır. Ayrıca, yeniden dağıtım politikalarıyla adaletin gerçekleştirilemeyeceği vurgulanmaktadır. Kastedilen yeniden dağıtım, sermaye sınıfından diğer sınıflara doğru olan bir dağıtımdır, yoksa, bu sınıflardan sermaye sınıfına doğru olan transferlere sıcak bakılmaktadır.

Yine, sosyal refah devletinin bir başka özelliği olan müdahaleciliğin olumsuz sonuçlarından rahatsızlık duyulmaktadır. Bu yüzden devlet müdahalelerinin mümkün olduğu ölçüde azaltılması istenmektedir. Toplumsal ve ekonomik yaşama müdahalesi, olabildiğince asgariye indirilmiş bir devlet talep edilmektedir. Böyle bir devlet, görevleri asgariye indirilmiş bir devlet anlamına gelecektir. Genellikle devletin görevlerini iç güvenlik, dış güvenlik ve adalet hizmetlerinin sunulmasıyla sınırlandırmak istemektedirler. Çünkü, sosyal refah devleti döneminde devletin görevlerinin artmasından duyulan rahatsızlık bu taleplere kaynaklık etmektedir. Ama devleti, sadece klasik görevler içine hapsetmenin pek mümkün olmayacağı fark edilerek, bazı görev ve fonksiyonlar yüklenmesine izin verilmektedir. Fakat bunun çok sınırlı olması gerektiği vurgusu hakimdir. Ayrıca, ekonomik anayasada bunların açıklığa kavuşturulması önerisiyle, devletin yeniden görev alanını genişletmesinin önü, anayasal olarak kapatılmak istenmektedir.

Sözü edilen gelişmelerle devletin, politik ve ekonomik hak ve yetkilerinin belirlenmesi ve sınırlanması sağlanırken devletin görev ve fonksiyonları da daraltılmaktadır. Bu görevler yerine getirilirken yapılan kamu harcamalarının

azaltılmasına yönelik girişimler, devletin hem görev alanını hem de görev sayısını daraltacaktır. Örneğin, yaşlılık sigortası düşünenlerin, bunu özel sigortalar aracılığıyla yapabilecek olmaları, bir yandan devletin bu alana yapacağı sosyal güvenlik harcamasının ortadan kaldırılması anlamına gelirken, diğer taraftan devletin sosyal alanın bir kısmından çekilmesi olarak yorumlanacaktır.

Devletin ekonomik olarak sınırlandırılması taleplerinin de ardı arkası kesilmemektedir. Devletin para yaratma hakkı ve yetkisinin mutlaka anayasal normlar ile sınırlandırılması isteği; devlet hizmetlerinin finansmanı için vatandaşlardan vergi tahsil edilmemesi; maksimum vergi oranlarının ne olacağı ve bunların belirli bir süre değişmeyeceğinin güvence altına alınması; denk bütçe ilkesinin güvence altına alınarak, hangi hallerde bu ilkeden vazgeçilebileceğinin belirtilmesi; devletin borçlanma hakkı ve yetkisini nasıl kullanacağı ve bunun sınırlarının iyi çizilmesi istenmekte ve anayasal olarak garantilenmesi hedeflenmektedir. Bu isteklere dikkatlice bakıldığında, küresel bir ekonominin gerekleri ve talepleri olarak görülmektedir. Çünkü, dünya üzerinde hızlı bir şekilde dolanan yabancı sermayenin hangi limanların daha güvenilir olduğunu önceden görebilmesi için, bu bilgiler önemlidir. Böylece hangi ülkelerde doğrudan yatırım yapılacağı, hangi ülkelerde spekülasyon amaçlı yatırımlar yapılacağı, hangi ülkelerde yerel hükümetlere hangi oranda vergi ödeneceği ya da vergi ödemeden o ülkelerden doğru zamanda çıkılabileceği, devletin ekonomik olarak sınırlandırılmasından geçmektedir.

Sınırlandırılmış olan devlet bundan sonra ne yapacaktır? Kamunun hakim olduğu devletçi ya da karma bir ekonominin yönetiminden ziyade devlet, serbest piyasa ekonomisinin işlerliği için rekabeti teşvik etme ve rekabeti engelleyecek kuralları saptama işlevini üstlenecektir. Dolayısıyla, neoliberal teorisyenlerin merkezi planlamayı reddetmelerinin altında yatan sebep budur. Diğer bir deyişle, merkezi planlamanın yerine serbest piyasa ekonomisi alacaktır. Artık, bütün ekonomik sistem ve ona bağlı olan yönetsel ve politik sistem serbest piyasa ekonomisene göre şekilenecektir. O yüzden, serbest piyasa mekanizmasına güvenilmesi ve ona işlerlik kazandırılması sık sık vurgulanmaktadır. Sonuç olarak, modern toplumdaki devletçilik anlayışı yerine, piyasa ekonomisinin gerekliliği öne çıkarılmaktadır.

Hatta kimi neoliberal teorisyenler, piyasa ekonomisine fonksiyonel işlerlik kazandırabilmek için devletin düzenleyici kararlar almasını ve uygulamasını gerekli görmektedirler. Bir yandan sosyal refah devletinin düzenleyicilik anlayışına sınırlama getirilirken, diğer yandan piyasa ekonomisine fonksiyonellik kazandırmak için devletin düzenleyici kararlar alabilmesi olağan karşılanmaktadır. Bunun nedenleri arasında piyasa mekanizmasının işleyebilmesi, aksaklıkların bertaraf edilmesi, piyasa için bu düzenlemelerin yapılıyor olması yer almaktadır. Bu yüzden bu yazarlar, devletin, özel mülkiyetin kullanım kurallarını, para sistemini oluşturan kuralları, mali sistemi oluşturan kuralları, tekellerin kontrolü ve rekabete işlerlik kazandıracak kuralları saptamasında bir sakınca görmemektedirler.

Sosyal refah devletine getirilen eleştiriler ve serbest piyasa ekonomisine düzülen övgüler doğrultusunda devletin ekonomide, siyasette, yönetimde ve kültürel yapıda bir yeniden yapılanmadan geçmesinin şart olduğu belirtilmektedir. Bu kapsamda reformun ve değişimin kaçınılmazlığı vurgulanmaktadır. Reformun ve değişimin yönü “devletin küçültülmesi”ne doğrudur.

Merkezi devletin güç ve yetkilerinin kısmen yerel yönetimlere devredilmesi istenmektedir. Devletin vergileme yetkisinin kısmen yerel yönetimlere devredilmesi de önerilmektedir. Merkezin yetkilerinin yerel yönetimlere devredilmesi, bu yetkilerin özel sektör ve STK’larla paylaşılmasına kadar bizi götürebilir.

Neoliberal teorisyenler, devleti o derece sınırlandırmışlardır ki, bunun sonucu kamusal alan küçülmüş, sivil toplumun sahip olduğu alan ise gidererek büyümüştür.

Diğer bir ifadeyle, devletin boşalttığı alan, sivil toplum tarafından doldurulmaktadır.