Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı

“Geleneksel” veya “eski” olarak nitelendirilen kamu yönetimi anlayışı 19. yüzyılın ikinci yarısında gerçekleştirilen reformlarla başladığı, 1920'li yıllarda biçimsel şeklini aldığı, 20. yüzyılın son çeyreğine kadar da büyük bir değişime uğramadan devam ettiği ve kamu yönetiminde geçerli olan hâkim değerler dizisi olduğu kabul edilmektedir. Bugün her ne kadar “geleneksel kamu yönetimi” olarak adlandırılsa ve birçok açıdan yetersiz olduğu için yoğun eleştirilere hedef olsa da bu modelin kuşkusuz

kendinden önceki döneme göre başlı başına büyük bir reform hareketi olduğu ve “modern” kamu yönetimini temsil ettiği ifade edilmektedir. Böyle olmakla birlikte bugün kamu yönetimi alanında eski paradigmadan (değerler dizisi) yeni bir paradigmaya dönüşümün yaşandığı konusunda 1990'dan beri literatürde yoğun bir tartışma yaşanmakta ve bu bağlamda “yeni kamu yönetimi” geleneksel paradigmadan kopuşu temsil etmektedir (Sözen, 2005: 16).

Aşağı yukarı eşzamanlı olarak ortaya çıkan Sanayi Devrimi ve Fransız Devrimiyle bir yandan siyasal alanda eski pasif halka göre daha aktif, hareketli, hakkını arayan vatandaş anlayışı gelişmiş, öte yandan da, kamu yönetimi ve diğer sosyal alanlarda yine daha canlı, daha yoğun kamusal etkinlikler ile sosyal ve ekonomik hayatın hemen her alanına devlet müdahalesi söz konusu olmuştur. Yirminci yüzyılın son çeyreğine kadar büyük ölçüde egemen olan bu anlayış, bu yüzyılın ortalarında zirveye ulaşmış ve kamu kurumlarının büyümesi, çeşitlenmesi ve hizmetlerin tür ve hacim bakımından artmasıyla sonuçlanmıştır. Yürütmenin örgüt ve faaliyetlerinden oluşan kamu yönetimi refah devleti (welfare state) anlayışının gelişmesiyle birlikte çoğalan kamusal işlevler adeta, özellikle Batı'da devletin ne yapmaması değil ne yapması gerektiği anlayışına dayanmıştır. Bu büyüme ve müdahaleciliğin aşırı boyutlara varması devleti siyasal alanda sevimsizleştirdiği gibi kamu yönetimi alanında da kırtasiyecilik, verimsizlik ve hantallık gibi olumsuz sonuçlar doğurmuştur. Kamu yönetimi alanında bu dönemin öne çıkan özellikleri bürokrasi, katı hiyerarşi ve merkeziyetçilikle gizlilik ve kurallara aşırı bağlılık olarak belirtilmektedir (Bilgiç, 2003: 27).

Geleneksel kamu yönetiminin temel mirasının Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Winslow Taylor'un görüş ve düşüncelerine dayandığı genel kabul görmektedir. 19. yüzyılda gerçekleştirilen reformlarla birlikte ABD'de Wilson ve Taylor, Avrupa'da da Weber'in görüşlerinin etkisiyle geleneksel kamu yönetiminin şekillendiği ileri sürülmektedir. Wilson 1887’de, yönetimin siyasetten ayrılması gerektiğini, siyasal açıdan sorumlu olanların kamu politikalarını belirledikten sonra, bunları uygulama görevinin “yönetim bilimi” alanındaki bilgili, uzman ve tarafsız olan kamu görevlilerine geçtiğini ve onların da bu uygulama görevini mümkün olan en etkin biçimde yerine getirebileceklerini savunmaktadır. Taylor'da 1911’de “'çeşitli yöntemler

ve uygulamalar içinde her zaman birisi diğerlerinden daha hızlı ve daha iyidir” yani her iş için en iyi “tek bir doğru” vardır anlayışını ortaya atmış ve yönetimin görevinin de bilimsel yöntemler kullanarak bunları bulmak olduğunu belirtmiştir. Weber ise 1922’de, bürokrasinin en etkili örgütlenme biçimi olduğunu düşüncesini ileri sürmüş ve bürokrasinin Taylor'un “bilimsel yönetim” ilkelerinin uygulanmasını olanaklı kılan ideal bir örgütlenme biçimi olabileceği ifade etmiştir. Bu görüş ve ilkelerin geleneksel kamu yönetimini karakterize eden unsurların oluşmasını sağladığı iddia edilmektedir (Sözen, 2005: 18).

Eryılmaz (2007), geleneksel yönetim anlayışının yönetim literatüründe, kamu yönetiminin yapısında ve işleyişinde yakın zamanlara kadar egemenliğini koruduğunu ve bu anlayışın dayandığı temel ilke ve düşüncelerin aşağıdaki gibi dört grupta toplanabileceğini ileri sürmektedir (s.16-17):

1. Birinci ilke kamu yönetiminin yapısı ile ilgilidir. Geleneksel kamu yönetimi,

büyük ölçüde Weber'in kavramlaştırdığı bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Bu model, ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, gayrişahsî, katı hiyerarşi, kariyeri esas alan ve büyük ölçüde merkeziyetçi nitelikler taşımaktadır. Bu ilkelerin kamu yönetiminde, tarafsızlığı, verimliliği ve etkinliği sağlayacağı varsayılmıştır. Kamu sektörü, uzun süre bu ilkelerin etkisi altında kalmış ve bunlara katı bir şekilde bağlılık, örgütleri işletmenin en iyi yolu olarak görülmüştür.

2. İkinci ilke, devletin kamusal mal ve hizmetlerin üretim ve dağıtımında, kendi

örgütleri (bürokrasi) vasıtasıyla doğrudan görev alması gerektiği düşüncesidir. Devlet, refah devletinin ya da başka düşüncelerin etkisiyle bu alandaki rolünü arttırmış ve büyümüş, birçok mal ve hizmetin üreticisi olarak ekonomide önemli bir ağırlık kazanmıştır. Doğrudan mal ve hizmet üretimi ve bunların dağıtımı konusunda standart prosedürler belirlenmiştir. Kamu görevlilerinin faaliyetleri ayrıntılı düzenlemelere tabi kılınmıştır. Kural ve prosedürlere aşırı bağımlılık ortaya çıkmıştır. Yönetim, toplum ve bireylere hizmet etmek yerine, kuralları ve normları, amaçlara bakılmaksızın katı şekilde uygulamayı bir yöntem haline getirmiştir.

3. Üçüncü ilke, siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılabileceği görüşüdür.

İdarenin ya da kamu yönetiminin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktan ibarettir. Siyasa ya da stratejileri belirleme yetkisi, siyasi liderliğe aittir. Siyasiler, kamusal alanda yapılacak olanları belirler, kamu yöneticileri de bunları uygulamaktadırlar. Kamu yönetimine, siyasi kurumlara ve yöneticilere kesin bir itaat görevi verilmiştir. Böylece kamu yönetimi, denetim altına alınmış ve sorumluluğu da temin edilmiş olabilmektedir. Kamu kurumlarının denetimi, merkeziyetçi yöntemle, hiyerarşik basamaklar vasıtasıyla ayrıntılı bir şekilde yapılmaktadır. Bu denetimde, kurumların misyonları, performans hedefleri ve maliyetleri ikinci planda kalmakta, piyasa mekanizması dikkate alınmamaktadır. Denetimde esas olan, yasal ve finansal ilkelere uyulup uyulmadığının kontrol edilmesidir. Bu denetim biçimi, kamu bürokrasisinin yine kendi içindeki bürokratik organlarca yürütülmesi esasına dayanmaktadır. Hizmetlerde, "nitelik" ten çok "nicelik" önem taşımaktadır. Siyaset ve yönetimin birbirinden ayrılabileceği ya da ayrılması gerektiği görüşü başlangıç itibariyle, Wilson'un, 1887'de yayınlanan "The Study of Administration" (Yönetimin İncelenmesi) adlı makaleye dayanmaktadır.

4. Dördüncü ilke, kamu yönetiminin, yönetimin özel bir biçimi olduğu ve özel

kesimin yönetiminden oldukça faklı olduğu düşüncesidir. Böyle olunca kamu yönetiminin, profesyonel bir bürokrasi ve çalışanların hayat boyu istihdamına göre düzenlenmesi gerekmiştir. Bu yönetim aygıtı, her siyasi iktidara eşit olarak hizmet etmek gibi bir siyasi tarafsızlığa sahip olması gerekmektedir. Bu anlayışa göre biçimlenen kamu yönetimi, "toplum" a karşı doğrudan sorumluluğu ya da "piyasa" ya karşı duyarlılığı (yok ya da zayıf) olmayan, daha çok siyasilerin ve bürokratların talimatlarına göre işleyen bir nitelik göstermiştir. Geleneksel kamu yönetimi, uygulamada bürokratik ve siyasal yönetim biçimine dönüşmüştür.

Denhardt ve Denhardt (2000) geleneksel kamu yönetiminin temel özellikleri aşağıdaki gibi sıralamaktadırlar (s. 551-552):

1. Kamu yönetimi siyasi açıdan tarafsızdır. Tarafsız yetkinlik (neutral competence) temel değerdir.

2. Kamu yönetimi, hizmetlerin doğrudan sunumuna odaklanmıştır. En iyi örgütsel yapı merkeziyetçi bürokrasidir.

3. Kamu programları, idarenin takdir yetkisini olabildiğince sınırlandırmak için yukarıdan aşağıya işleyen denetim mekanizmaları yoluyla yürütülür.

4. Bürokrasiler mümkün olduğunca kapalı sistem olmayı tercih ederler. Bu da vatandaş katılımını sınırlandırır.

5. Verimlilik ve rasyonalite kamu örgütlerindeki en önemli değerlerdir.

6. Kamu idarecileri politika yapımında merkezi rol oynamazlar; daha çok kamu politikalarının etkin bir biçimde uygulanmasından sorumludurlar.

7. Kamu idarecilerinin işi, Gulick'in ileri sürdüğü planlama, örgütleme, personel alımı, yöneltme, eşgüdüm, raporlama ve bütçeleme işlevleridir.

Sonuç olarak geleneksel kamu yönetiminin, siyaset ve yönetimin birbirinden ayrılması, yapılanma modeli olarak Weber'in bürokrasi kuramının temel alınması ve kamu yönetiminin özel kesim yönetiminden farklı olduğu düşünceleri temelinde görülebileceği ileri sürülebilir.