O Conselho Municipal de Transporte e Trânsito foi criado pelo Decreto nº 54.058, de 1º de julho de 2013, do prefeito Fernando Haddad. Retomando a conjuntura apresentada na Seção anterior, esta seria a quarta “criação” do Conselho de Transporte em São Paulo, conforme exposto no Quadro 8.
Fonte: elaboração própria.
Conforme discutido na Seção 2, há uma diferença na criação de um Conselho por Portaria, Decreto e Lei (LIMA ET AL, 2014). A falta de força institucional provavelmente impactou sobre a durabilidade do Conselho da gestão de Marta Suplicy. A criação por decreto em 2013 ainda não possui a força institucional de uma lei, mas constitui um avanço em relação à Portaria 040 de 2000, que era inferior em termos normativos.
A pesquisa constatou três fatores essenciais que estão por trás da criação do Conselho Municipal de Transporte e Trânsito de São Paulo em 2013. O primeiro fator é social: os Protestos de Junho de 2013, que se iniciaram com reivindicações contra o aumento da tarifa de ônibus no município de São Paulo. O segundo é institucional: a Política Nacional de Mobilidade Urbana, criada pela Lei 12.587 de 2012, e o terceiro é político – a abertura da CPI dos Transportes.
A) Fator social: os Protestos de Junho de 2013
São Paulo não foi a cidade que mais levou pessoas às ruas proporcionalmente à população local48, conforme abordamos na Seção anterior, mas é entendida como o polo inicial dos atos e o
referencial para outros municípios. Em 26 de junho, quando os protestos diminuíam em número e intensidade, o governo do município de São Paulo anunciava a criação do Conselho Municipal de Transporte e Trânsito (CONSELHO DE TRANSPORTES…, 2013), efetuado pelo Decreto nº 54.058, de 1º de julho de 2013, sendo que a primeira reunião já ocorreria em 02 de agosto (SÃO PAULO, 2013a).
De acordo com Josias Lech, Secretário Executivo do Conselho no governo Haddad, que concedeu uma entrevista para esta pesquisa49, já houve um conselho anterior, no governo de Marta
Suplicy. Entretanto, o formato “conselhão”, nos termos do próprio secretário, sem uma estrutura definida para as reuniões, acabou tornando-o ineficaz quanto à sua capacidade consultiva e deliberativa, embora atraísse muitos participantes para as reuniões. Com a entrada de José Serra no Executivo municipal, o Conselho deixou de ser convocado e não foi retomado pela gestão de Gilberto Kassab.
Segundo o ex-vereador Antônio Donato (PT), autor de um projeto de lei que visava criar o Conselho, o governo Marta falhou ao criar o órgão por Portaria e não por Decreto ou Lei, o que lhe daria maior estabilidade jurídica (GONSALVES, 2012). Em seu mandato como vereador, ele redigiu o Projeto de Lei 330/2011, cujo objetivo era recriar o Conselho de Transporte com 41 membros e Fóruns Regionais (GOES, 2011).
Quando o PT assumiu a prefeitura no ano de 2013, segundo Josias Lech, existiam processos judiciais referentes à necessidade de existência de um conselho que tratasse das questões relativas ao trânsito e à mobilidade urbana, pois a Secretaria de Transportes era a única sem um conselho municipal. Em notícia de 08/04/2012, do site Mobilize, consta que
O promotor de justiça da área de habitação e urbanismo da capital, Maurício Antonio Ribeiro Lopes, desarquivou um inquérito e exigiu a reestruturação do órgão dentro do prazo de 100 dias. Se nada for feito, o Ministério Público Estadual moverá uma ação contra o município “com eventual responsabilização do secretário”, explica. Em outubro do ano passado, Ribeiro Lopes já havia emitido uma recomendação à SMT pedindo a criação do Conselho no prazo de 60 dias. Mas, segundo o promotor, a recomendação não tem caráter obrigatório e não pode gerar uma punição se descumprida (GONSALVES, 2012).
Por questões burocráticas, relacionadas à existência de lei municipal que permitisse a
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Conforme mostramos na Seção anterior, uma análise dos dados disponibilizados pelo portal G1 sobre a ocorrência dos protestos pelo país mostra que, em São Paulo, entre 17 e 26 de junho houve atos regulares, mas outras capitais, como Vitória, Cuiabá e Florianópolis, levaram uma porcentagem maior de pessoas às ruas, quando cruzamos os números de manifestantes com a população municipal a partir de dados do Censo 2010 do IBGE.
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criação por decreto e também pelo desejo de pensar numa estrutura diferenciada do que já estava proposto pelo governo anterior, o surgimento do CMTT foi adiado.
O fator determinante para que o Executivo desse andamento à criação do Conselho foram os Protestos de Junho. O órgão serviria também para referendar ações iniciadas pelo governo, como as faixas exclusivas para ônibus, de acordo com o Secretário entrevistado. Já havia a intenção de criação de um espaço de participação junto à Secretaria Municipal de Transporte, mas a pressão popular trazida pelos Protestos apressaram a execução do Conselho, principalmente com a demanda referente à tarifa de ônibus e as questões decorrentes dela, como qualidade do transporte público e as dificuldades de mobilidade numa cidade como São Paulo.
Segundo a matéria do site Rede Brasil Atual, de 02/07/2013, a criação do Conselho “[...] era uma das exigências do Movimento Passe Livre, grupo que encabeçou as manifestações populares que tomaram a cidade entre 6 e 20 de junho. A ideia é que seus membros discutam o novo modelo de transporte paulistano” (CONSELHO DE TRANSPORTES…, 2013). O Portal G1 também estabeleceu a relação entre os Protestos e a criação do Conselho, em matéria publicada também em 02/07/2013 (PREFEITURA DE SP…, 2013). O site Mobilize, em notícia do dia 30/07/2013 sobre a primeira reunião do CMTT, afirmou que o órgão foi criado “[...] na esteira das recentes manifestações populares no país” (FRANCO, 2013b). O Conselho seria a saída institucional para aquilo que chamaremos aqui de “demanda social por participação".
B) Fator institucional: a Política Nacional de Mobilidade Urbana
Ao analisar a conjuntura anterior aos Protestos de Junho de 2013, notamos que, além da demanda social por participação, a necessidade de criação de um Conselho para a temática do transporte decorre da Lei 12.587 de 2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. A Política visa “contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana” (BRASIL, 2012, art.2º).
A Lei prevê como um dos objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana “consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana” (BRASIL, 2012, art.7º, V), e entende como um direito do usuário “participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana” (BRASIL, 2012, art.14, II). Além disso, o artigo 15 da referida lei prevê que a participação da sociedade civil deve ser assegurada no planejamento, fiscalização e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana, sendo que um dos instrumentos previstos são os “órgãos colegiados com a participação de
representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos serviços” (BRASIL, 2012, art.15, I).
Esse fator pode ser considerado como “obrigação institucional”, uma vez que há uma lei federal que determina a existência de um conselho para garantir a participação social no desenvolvimento de políticas de mobilidade urbana.
C) Fator político: falta de accountability e a abertura da CPI dos Transportes
Outro ponto relevante no contexto de criação do Conselho de Municipal de Transporte e Trânsito é a abertura da CPI dos Transportes na Câmara Municipal. O valor da passagem de ônibus foi o pontapé dos Protestos, que incluíram a cobrança por maior transparência nas contas municipais, uma vez que o Ministério Público pediu a abertura das planilhas das empresas de ônibus, cujo acesso era limitado (MESTIERI, 2013a). Conforme apresentado na Seção anterior, no Governo de Marta Suplicy as empresas passaram a receber subsídio com base no número de passageiros transportados, provocando lotações e reajustes periódicos no valor da tarifa.
No contexto da discussão da abertura da CPI e de ocorrência de manifestações, Haddad já anunciava a criação do CMTT, que se efetivaria em primeiro de julho (PREFEITURA CRIA…, 2013). “Uma das atribuições do novo conselho será discutir a licitação para renovar a concessão do transporte público na cidade. O edital, que estava em fase de consulta pública, foi cancelado pelo prefeito no último dia 26 [de junho] para permitir maior participação da sociedade” (CONSELHO DE TRANSPORTES…, 2013). No site Rede Brasil Atual, em 02/07/2013, há uma declaração do prefeito sobre as intenções de criação do Conselho: “'Vamos instalar o conselho com a participação dos usuários, dos movimentos sociais, de empresários e governo, com a presença do Ministério Público, para abrir as planilhas para que as pessoas tenham consciência dos custos que estão sendo levantados', afirmou Haddad” (CONSELHO DE TRANSPORTES…, 2013).
O cancelamento do processo de licitação para contratação de empresas de ônibus ocorreu no dia 26 e, no mesmo dia, foi autorizada pela Câmara Municipal de São Paulo a abertura da CPI dos Transportes (MACHADO, 2013). Ao noticiar o tema, o site UOL (MESTIERI, 2013b) associa essas duas medidas à ocorrência dos Protestos, como mecanismos de oferecer respostas aos descontentamentos da população expressos nas ruas. Houve uma polêmica com as propostas da oposição de criação da CPI, mas a que foi aprovada acabou sendo a de Paulo Fiorilo, vereador do PT (MESTIERI, 2013b).
A criação da CPI “[...] investigará a "caixa-preta" dos gastos da Prefeitura com as empresas e as cooperativas responsáveis pelo serviço de ônibus na capital” (MESTIERI, 2013a). O MPL viu com bons olhos as duas medidas, mas uma de suas integrantes, Nina Cappello, afirmou que a CPI
não é uma das prioridades do grupo, que tem outras formas de pressionar o poder público, pois serão os políticos investigando a si mesmos, e que o cancelamento da licitação é só um primeiro passo, seria importante ter clareza de como seria a composição do conselho prometido pelo prefeito (MESTIERI, 2013a).
Consideramos que este terceiro fator, relacionado à criação do CMTT, pode ser entendido como uma “decisão política”, cuja finalidade seria apaziguar as tensões relativas à abertura da CPI e ao edital de licitação para concessão do transporte.
Com a análise da Política Nacional de Mobilidade Urbana e da conjuntura política municipal, em que constatamos a polêmica sobre a abertura de uma CPI dos Transportes, fica evidente que a exigência de um espaço de participação política para discussões públicas sobre mobilidade e transporte é anterior às manifestações de rua. Os Protestos expuseram a disputa pela ocupação da cidade, com o gatilho dado pela demanda do transporte. Todavia, o Ciclo de Protestos de Junho de 2013 extrapolou o debate e determinou os rumos da política nacional nos anos seguintes, inclusive nas políticas de mobilidade, conforme apresentado na Seção 3 sobre a PEC que tornou o transporte um direito.
A iniciativa de criação no mês de julho de 2013, em vez de fazê-lo nos meses seguintes, está diretamente ligada à grande repercussão das manifestações. Sendo assim, não podemos afirmar categoricamente que elas não tiveram peso na criação do Conselho, mas não foram determinantes. Como vimos, já havia uma conjuntura institucional e política – a Política Nacional de Mobilidade Urbana, os processos judiciais mencionados por Josias Lech e a CPI dos Transportes – que determinava a criação do órgão, algo que deveria ser cumprido em algum momento.