3.3. Ulusal Kurumların Kurumsal Özellikleri
3.3.3 Finansal ve İşlevsel Özerklik
129
faaliyetlerinde engellemeleri ortadan kaldıracak ayrıcalık ve dokunulmazlıklara sahip olmalarıdır. Tasarı İlkelerde öngörülen bağımsızlığı ve etkinliği temin edecek olan ayrıcalıklar açısından yeterli güvence vermekten uzaktır. Tasarı, uluslararası ölçütleri ve ülkemizde yaşanan deneyimleri çok dikkate almadan kurul üyeleri hakkında görevleri ile ilgili olarak işledikleri suçlardan dolayı yasal işlemler yürütülebilmesine imkân tanımaktadır.313 Ayrıcalıklar konusunda ulusal deneyimler de dikkate alınmadan, benzer örneklerden daha geri bir tercih yapılmıştır. Üyelerin görev süresi belirlenmesine karşın üyeliğe son verme kolay olmuştur.
Ayrıcalıklar ve teminatlar konusunu değerlendirdiğimizde, kurum üyelerinin görev teminatları kurumun bağımsızlığını korumada önemli bir faktördür. Üyelerin dokunulmazlıklarının ve görevden alma hukuki süreçlerinin düzenlenerek işletilmesi ve üyeliğin sona erdirilmesinin sadece yürütmenin takdirinde olmaması önem arz etmektedir. İHDK için bağımsızlık öngörülmediğinden teminatların düzenlenmesine de ihtiyaç duyulmamıştır. TİHK tasarısında, Kurum üyelerine hâkimlik teminatları benzeri ayrıcalıklar öngörülmelidir.
130
amaçlamalıdır.314 Ulusal kurumlara genellikle geniş sorumluluklar verilmesine karşılık yeterli mali imkânlar sağlanmamaktadır. UİHK’in yoğun çaba harcadıkları alanlardan birisi de yeterli ve sürekli bir kaynak sağlama uğraşıdır. Ulusal kurumların mali kaynak eksikliği, günümüzde devlet yardımlarının yanı sıra bağışçılar ve uluslararası örgütlerce giderilmeye çalışılmakta ve ulusal kurumların bu alandaki faaliyetleri desteklenmektedir.
A) Finansal Özerklik
UİHK bağımsız olmak zorundadır ve bu hükümet tarafından yeteri kadar fon teminiyle güvence altına alınır. Mali özerklik ile işlevsel özerklik arasındaki bağ güçlü olup bunlar birbirini yoğun şekilde etkilemektedir.315 Ulusal kurumların etkili olabilmesi için çalışmalarının ve harcamalarının hükümetin doğrudan müdahalesine açık olmaması, bütçesini ihtiyaçları doğrultusunda hazırlayabilmesi ve özerk olarak harcayabilmesi önem arz etmektedir.316 Mali hükümler, özellikle ve açık bir şekilde, insan haklarıyla ilgili olarak üstlenilen tüm faaliyetlerin gerçekleştirebilmesi için, özel bağışçılar ve/veya uluslararası kurumlardan alternatif kaynak yaratma yetkisini de kapsamalıdır. Bunun yanında, bu kaynak oluşturma UİHK’lerin bağımsızlığına gölge düşürmeyecek bir çerçevede ve uzun vadeli olmalıdır.317
314 K. Altıparmak ve V.H. Sayim, Paris İlkeleri Çevirisi.
315 Amrei Müller & Frauke Seidensticker, The Role of National Human Rights Institutions in the United Nations Treaty Body Process, German Institute for Human Rights, Berlin, 2007, s.34.
316 K. Altıparmak, 2007c, s.11.
317 Amnesty International Recommendations NHRI, 2001, s. 22-23.
131
Yabancı bağışçılardan destek alma olanağı sağlanıyorsa bunun, dış yardımların meşruiyeti azaltarak koruma ve geliştirme işlevlerinde zayıf bir kurum yaratmamasına ve hükümete dış yardımları gerekçe göstererek kuruma aktarması gereken yeteri kadar kaynak ayırmasını engellememesine dikkat edilmelidir.318
OHCHR anketinde katılımcı ülkelerdeki kurumların % 60’in kuruluş yasasında devletin yeterli mali kaynak sağlama zorunluluğu düzenlenmiş olup, kurumların % 67’si için devlet tarafından tahsis edilen kaynak kurumun tüm bütçesini oluşturmakta ve benzer oranda kurumun kuruluş yasaları, diğer kaynaklardan da finansman kaynağı sağlanmasına izin vermektedir. Bu kurumların büyük bölümünde bütçe son 5 yılda ya sabit kalmış, ya da azalmıştır. Bütçenin önemli kısmını devlet katkısı oluşturmasına ayrıca yardım kabul edilmesine karşılık, bütçe yetersiz ve artış trendi göstermemektedir.319
Türkiye örneğinde İHDK’ye statüsü gereği ayrı bir bütçe öngörülmemiştir;
ayrı bir bütçe Kurulun işleyişini olumlu yönde etkileyecektir. Sorun ayrı bütçesinin olmaması kadar ‘harcamaları Başbakanlık bütçesinden karışlanır ’’şeklindeki düzenlemeye karşın temel ihtiyaçlarının dahi karşılanmamasıdır. Danışma Kurulu, işlevini yerine getirirken, İHB, toplantıların çok maliyetli olduğu gerekçesiyle, komisyon ve alt komite üyelerini kimi zaman çağırmamış ve olağanüstü toplantıların belli bir gerekçeye dayanması gerektiğini ifade etmiştir.320 Mali sorun, etkinlikleri
318 A. Smith, 2006, s.921.
319 OHCHR Survey on NHRİ, 2009, s.16-18.
320 İ.Ö. Kaboğlu, Erişim 19/05/2010.
132
sınırlayıcı yönde gündeme gelmiş, mekân tahsis edilmediği için İHDK çalışmalarını düzenli olarak aynı mekânda yürütememiştir.321
TİHK tasarısında kurumun kendi bütçesi olacaktır. Benzer örneklerde olduğu gibi, devletin kaynak ayırma zorunluluğu yasa ile düzenlenmiştir. Bu düzenleme İHDK örneğinden çok ileridir. Kurum, ‘idarî ve malî özerkliğe sahip ve özel bütçeli,’
olarak oluşturulacaktır. Özel bütçe, kanun niteliğinde olmayıp Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmamaktadır. Kurumun gelirleri, genel bütçeden ayrılacak pay, her türlü bağış, yardım ve vasiyetlerdir. Bütçenin hazırlanması, görüşülmesi ve kabulü konusunda açık hükümler bulunmamaktadır.
Kurumlar için dış kaynak önemli miktarlara ulaştığından düzenleme önemlidir. Her türlü bağış ve yardım ve vasiyetler konusu, dış kaynaklı yabancı yardımları da kapsamakta mıdır yoksa genel hükümlere göre mi hareket edilecek net değildir. Bütçenin nasıl oluşturulacağı net değildir.322
Mali özerklik konusu değerlendirildiğinde, devlet ulusal kurumlar üzerinde işlevselliğin etkili bir şekilde yerine getirmesini tehlikeye atacak bağımlı prosedüre tabi ve yetersiz kaynak ayırmamalıdır. Danışma Kurulu sekretarya hizmetlerini güçlükle ve çoğu zaman gecikmeli olarak yürütebilmiştir. Tasarıda TİHK’in ana gelir kaynağı genel bütçeden ayrılacak paydır. Katkının ölçüsü tanımlanmamıştır. Kurum için oranı belirlenmiş, sürekli ve artış gösteren kaynak tahsis edilmesi yerinde olacaktır. Aksi takdirde kaynak temin edilmeden hazırlanacak büyük bütçelerin gerçekleşme performansları düşük olacaktır.
321 İ.Ö. Kaboğlu, K. Akkurt, 2006, s.54-55.
322 K. Altıparmak, 2010, s.21.
133 B) İşlevsel Özerklik
İşlevsel özerklik, Paris İlkeleri kapsamında birçok nedenden dolayı temel kavram olarak kabul edilir. Bağımsız ve tarafsız çalışma, halk nezdinde ihtiyaç duyulan güven ve desteğe katkı yaparken hükümet; halk ve topluluklardan gelecek müdahale endişesi olmaksızın fonksiyonların yerine getirilmesine imkân tanır.323 Kurumun işlevlerini yerine getirebilmesi için önemli olan husus, kurumsal bağımsızlık kadar, üyelerin de entelektüel ve etik açıdan bağımsız olmaları gerektiğidir. Üyelerin kararlarını sadece hükümetlerden değil, aynı zamanda, ideolojik, kültürel, dinsel etkilerden bağımsız olarak, özellikle de esen havalardan ve kamuoyundan bağımsız olarak vermeleri önemlidir.324
Ulusal kurum işlevlerini yerine getirirken, hükümete çok yakın durur ve verilen herhangi bir gündem ve ajandayı takip ederse devletin bir uzantısı olarak görülmeye başlanır, güvenirliği zarar görür. Diğer taraftan, HDÖ’ye çalışmalarında büyük nüfuz sağlar ve aşırı etkin olmaları için müsaade ederse bu kez HDÖ uzantısı gibi görülür. Bu özellikle, komisyon üyelerinin insan hakları örgütlerinden seçildiği durumlarda görülebilen risktir. Ulusal Kurumun HDÖ uzantısı bir kurum olduğu inancı yayıldığında kurum ciddi bir itibar kaybı yaşayacaktır.325
Ulusal kurumların işlevsel verimliğini etkileyen bir diğer faktör, kurumun sahip olduğu personel yapısıdır. Personelin niceliksel yapısı, insan hakları konusundaki bilgi düzeyi, deneyimi, uzmanlığı, bağımsız ve tarafsızlığını sağlayacak olan çoğulcu yapısı ve çeşitliliği kurumun etkin bir şekilde çalışmasını etkiler.
323 NHRI- Pathways For Pacific States, 2007, s.34.
324 I. Kuçuradi, 2009, s.137.
325 A. Smith, 2006, s.910.
134
İşlevsellik, personellerin seçilmesi ve yetiştirilmesinden, kurumun çalışma yöntemi ve kurallarının geliştirilmesine ve periyodik değerlemelere kadar uzanan kurumun tüm işleyiş süreçlerine işaret eder.326 Niteliksiz personel veya yetersiz finansman, işlevselliği olumsuz etkilemenin yanında, kurumun güvenilirliğine de zarar verir.
Ulusal kurum işlevlerini yerine getirirken çalışma kurallarını belirleyebilmeli, şikâyet, inceleme ve soruşturmaları ele alma şekil ve yöntemlerini ve karar mekanizmasını açıkça hazırlayarak uygulayabilmelidir. Ancak uygulama ulusal kurumların yeterli personel ve mali imkânlardan yoksun olduğu dolayısıyla işlevlerini etkin olarak yerine getiremediğini göstermektedir.327
OHCHR anketinde katılımcı ülkelerdeki kurumların % 41’inin idari sorumluluk olarak hükümet organıyla bağlantısı vardır.328
Türkiye örneğinde yürütme organı için danışma birimi olarak düşünülen İHDK’ya özerklik öngörülmemesine karşılık, Kurul işlevini tarafsız olarak re’sen yerine getirmeye çalışmıştır. İHDK, kendiliğinden gündemine alarak çözüm önerileri geliştirdiği insan hakları sorunları konusunda da, yeterince dikkate alınmamıştır.
Bunun yanında, hâlihazır durum dikkate alındığında insan hakları birimleri, Danışma Kurulu’nun çalışmalarını, açık hükümlere rağmen aksatmaya devam etmektedirler.329
İşlevsel özerkliğinin derecesini göstermesi açısından, diğer çok önemli bir örnek de yönetmelik değişikliği ve yeni üyelerin atanmasıdır. İHDK yönetmeliği,
326 UN Handbook, 1995, s.15.
327 A. Eren, 2007, s.842-843.
328 OHCHR Survey on NHRİ, 2009, s.15-16.
329 İ.Ö. Kaboğlu, K. Akkurt, 2006, s.117-120.
135
23.11.2003'te Kurul’un görüşü alınmadan değiştirilmiştir. Yeni atanan üyeler konusunda da Kurul’a yeni üye belirleme veya önerme iradesi tanınmamıştır.330
TİHK tasarısında, Kurum’un işleyiş ve faaliyetine ilişkin birçok husus idari işlemlere bırakılmıştır. Kurum’un etkili olabilmesi, düzenleme yapabilme yetkisinin belirgin olarak düzenlenmesine ve bunları gerçekleştirebilecek personel yapısına sahip olmakla mümkündür.331 Tasarıda, Kurum’un ‘Başbakanlıkla ilişkili’ olacağı hususu bağlılıktan daha ileri olmasına karşılık, üyelerin tamamının Bakanlar Kurulu tarafından seçilmesi dolaylı olarak işlevselliği de etkileyeceğinden büyük bir riski içerisinde barındırmaktadır. Çok dikkatli ve titiz davranılmadığında yürütmeye bağlı bir başka birime dönüşme potansiyelini içinde barındırmaktadır.332
Yeni bir kurum aynı zamanda yeni kamusal kaynakların (para, işgücü, bina vb) bu alana tahsisi demektir. Etkin ve işlevsel özerkliğe sahip bir yapı tahsis edilen kaynağın ve işgücünün karşılığının alınmasına olanak tanıyacaktır.333
İşlevsel özerkliği değerlendirdiğimizde, Paris İlkeleri bunu kurumun hem uygulamada hem de resmiyette meşruluğunu ve güvenirliğini etkileyen bir etmen olarak kabul etmektedir. Devletin insan hakları kurumları üzerindeki etkisi bu kurumun işlevselliğini etkili bir şekilde yerine getirmesini tehlikeye atmamalıdır.
Kurum iç işleyişini, çalışma kurallarını kendisi belirleyebilmelidir. İHDK için işlevsel özerklik öngörülmemiştir. TİHK tasarısında, Kurum’un faaliyet ve işleyişinde Başkanlığa yoğunlaşmış olup Başkan son derece etkilidir ve Kurum’a
330 İbrahim Ö. Kaboğlu, “'İçtenlik Sınavı' Sürüyor”, Radikal Gazetesi, 08/02/2005, http://www.radikal.com.tr /haber.php?haberno=142823 , Erişim 19.05.2010.
331 K. Altıparmak, 2010, s.11.
332 R. Türmen, Erişim 14 Şubat 2010.
333 Seriye Sezen, “Ombudsman: Türkiye İçin Nasıl Bir Çözüm? Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı Üzerine Bir Değerlendirme”, Amme İdaresi Dergisi, 34(4), Aralık (2001), s.79.
136
tamamen yön vermektedir. Bunun yerine ön yargılı olmadan, özerklik ekseninde tarafsız bir şekilde görevlerin yerine getirilmesine imkân tanıyacak üyelere ve personele yetkini dağıtılması öngörülebilir.