Ao longo do processo de revitalização, um dos temas que têm vindo à tona frequentemente é o papel desempenhado pelas exportações de armas em uma possível indústria de defesa revitalizada. Quando lhe indagaram se a indústria bélica brasileira poderia sobreviver apenas com encomendas internas, o ex-presidente da Associação Brasileira das Indústrias de Material de Defesa e Segurança (ABIMDE), Roberto Carvalho, respondeu:
Não. Infelizmente nós não somos americanos, nós não temos a capacidade de ter quatrocentos bilhões de orçamento para as Forças Armadas. Enquanto não houver dentro do país um orçamento anual previsto, impositivo, e que não vai ser contingenciado, a vida das empresas vai depender das exportações.107
106 Estudo encomendado à FIPE pela ABIMDE. Disponível em:< http://www.abimde.org.br/downloads>. 107 Entrevista concedida ao Embaixador Norton Rapesta, em 2004. RAPESTA, Norton Andrade de Mello. A
exportação de Produtos de Defesa: Importância Estratégica e Comercial. IRB, 51º Curso de Altos Estudos (CAE). Brasília, 2007.
O argumento esboçado pelo ex-presidente da ABIMDE é endossado pelos empresários do setor de defesa: “A Imbel não sobreviveria sem as exportações. A participação do mercado
externo no faturamento é de 60%”108, declarou o presidente da Imbel. Para o ex-presidente da
Avibrás, João Verdi, “se não fossem as exportações, a Avibrás teria fechado”109
Foi Christian Catrina, em sua obra intitulada Arms Transfers and Dependence (1988),
quem conferiu ao tema da “dependência das exportações” um tratamento acadêmico mais
profundo e empiricamente embasado. De acordo com o autor, são três os argumentos frequentemente utilizados para defender a necessidade de o Estado promover as exportações de
produtos de defesa, todas eles reproduzidos à exaustão pela “rede de revitalização” que se
formou no Brasil no início do século XXI:
1) as exportações de material bélico produzem significativo impacto no comércio exterior e no PIB: como ocorre com produtos de alto valor agregado, as vendas externas de armas contribuem para o balanço de pagamentos e para o crescimento econômico.
2) exportar armas gera empregos: as encomendas externas criam e mantêm empregos na indústria de armas.
3) impacto na viabilidade setorial da Indústria de Defesa: por meio das exportações, os gastos com P&D podem ser ressarcidos e a produção estendida, resultando num baixo custo unitário do produto de defesa e também diminuindo os custos de aquisição para propósitos domésticos. Na ausência de exportação de armas, o preço da unidade pode aumentar a tal ponto que a produção doméstica de armas poderia se tornar inviável. Portanto, a diferença entre exportar e não exportar armas pode, ao mesmo tempo, ser a diferença entre sustentar ou não uma base industrial de defesa.
Os dois primeiros argumentos, que aludem aos efeitos macroeconômicos positivos provocados pelas exportações de armas, são questionados por Catrina. De acordo com o autor, a importância das exportações de armas para o crescimento econômico pode ser devidamente examinada quando se compara o PIB do país exportador com o total das vendas externas. Para países grandes, as exportações geralmente representam uma fatia menos significativa do que representam para países menores. Entre 1963 e 1985, período marcado por uma ampliação nas
108 De acordo com Pearson, ao contrário do que normalmente se pressupõe, as indústrias estatais envolvidas com
a produção de armas são ainda mais dependentes do mercado externo: "Conceivably, though, rather than making
arms transfer more closely serve government foreign policy goals, government ownership of or deep involvement in the defence business increases the state's dependence on sales and reduces perceived policy choices". 108
PEARSON, F. The Question of Control in British Defence Sales Policy. International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 59, nº 2 (Spring, 1983), p. 233.
109 Entrevista concedida ao Embaixador Norton Rapesta, em 2004. RAPESTA, Norton Andrade de Mello. A
exportação de Produtos de Defesa: Importância Estratégica e Comercial. IRB, 51º Curso de Altos Estudos (CAE). Brasília, 2007.
transferências mundiais de armas, as exportações não ultrapassaram 1% do PIB da União Soviética e da França. Para o Reino Unido, as exportações mantiveram-se numa média de 0,5% do PIB e, para os EUA, mantiveram-se na média de 0,3%. O país que teve sua economia mais impactada pelas exportações foi Israel, onde as vendas responderam por 1.3% do seu PIB em 1983.110
O argumento pode ser também testado no caso brasileiro. De acordo com Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 1984 foi o ano em que o Brasil mais vendeu armas convencionais (pesadas) em toda sua história, alcançando US$ 269 milhões. O valor
dessas exportações representou, todavia, apenas 0,12% do PIB daquele ano.111 Podemos
também examinar o ano de 2010, que foi quando o Brasil mais exportou produtos de defesa desde a “era dourada” da indústria bélica nos anos 1980. Mesmo escolhendo a base de dados do Ministério da Defesa, que abrange um número mais amplo e variado de categorias de armas
que a do SIPRI, as exportações responderam por 0,04% do PIB em 2010.112
Em relação ao papel das exportações de armas no comércio exterior, de acordo com o U.S. Arms Control and Disarmament Agency (ACDA)113, entre 1967-86 a média, em porcentagem da fatia das exportações de armas no total exportado pelos 20 maiores fornecedores de equipamento militar, foi de apenas 3%. O Brasil, de acordo com Catrina, em menos de uma década aumentou de 0% para 1,5% a participação das exportações de armas no
seu comércio exterior.114
Em relação ao impacto positivo das exportações de material de emprego militar no índice de empregos, Catrina sustenta que é difícil estimar os benefícios produzidos pelas exportações de armas no mercado de trabalho. As armas para exportação são produzidas nas mesmas plantas e nas mesmas linhas de montagem daquelas produzidas para demanda doméstica. Além disso, os mesmos trabalhadores podem trabalhar tanto em projetos civis quanto em projetos militares. Dessa forma, o cálculo de quantos trabalhadores são empregados para a exportação de armas é sempre hipotética e artificial. Se uma planta possui 1000 funcionários e 30% da sua produção de armas é destinada à exportação, um cálculo simples poderia nos levar a concluir que 300 desses funcionários produzem para a empresa exportar.
110 CATRINA, Christian. Arms Transfers and Dependence. Taylor & Francis. Nova York, 1988. p. 240-250. 111 Como SIPRI calcula as transações em dólares constantes de 1990, foi necessário corrigir os preços do PIB de
1984 para os preços de 1990, com base no com base no Consumer Price Index – All Urban Consumers (CPI-U) dos Estados Unidos. Com a correção, o PIB brasileiro saiu de US$ 168,8 bilhões para de US$ 212,3 bilhões.
112 Em 2010, de acordo com o Ministério da Defesa, o Brasil exportou US$ 914,9 milhões e o PIB brasileiro foi
US$ 2,2 trilhões.
113 A agência possui dados sobre transferência de armas de 1986-1996.
Ao interromper as exportações dessa empresa, teríamos, portanto, 300 funcionários desempregados. Assim, os dados disponíveis não permitem avaliar com precisão os benefícios
produzidos pelas exportações de armas no mercado de trabalho.115
O terceiro argumento, de natureza microeconômica, de acordo com Catrina, tem fundamento empírico. Em um contexto de descontinuidade nas aquisições militares por parte do Estado, as exportações podem ser a única forma de alcançar a “Escala Mínima Eficiente”
(EMS)116 na produção de armas. Quanto menor for a produção, maior o custo unitário. Gastos
com P&D, ferramentas e despesas gerais, que já são fixados no começo da produção (e, portanto, não dependem do tamanho da produção), são distribuídos pelo número de unidades produzidas. Se esse número é baixo, o peso sobre cada unidade é alto. Dessa forma, as empresas recorrem ao mercado externo para compensar o declínio acarretado pelos ciclos de aquisição doméstica. O problema pode ser aliviado se uma empresa produz diferentes tipos de sistema de armas, de forma que o esgotamento de uma linha de produção coincida com a ativação ou expansão da outra. Além disso, sustenta o autor, as contribuições das vendas externas de armas para manter baixos os custos de aquisição (as compras governamentais) são particularmente
bem-vindas quando ministérios da defesa estão sob pressão orçamentária.117
Moraes propõe um cálculo para mensurar o grau de dependência externa de uma indústria de defesa:
Inicialmente, tomando-se o valor dos gastos militares nacionais e o percentual de gastos com equipamentos militares, chega-se ao valor dos gastos com equipamentos militares, o qual será denominado de G. Deste valor, subtrai-se o total de equipamentos importados pelo país (M) e adiciona-se o total de equipamentos exportados (X), chegando-se ao total da produção doméstica de armas (Y): Y = G – M + X. Tendo as exportações como numerador e a produção como denominador, chega-se, por fim, ao percentual da produção destinada ao mercado externo: X/Y.118
115 Ibidem, p. 248.
116 Em organização industrial, a escala mínima eficiente (EME) é a menor escala que uma planta (ou empresa)
pode produzir de tal forma que seus custos médios a longo prazo se reduzam ao mínimo. FUSS, M. A; GUPTA, V. K. (1981). A cost function approach to the estimation of minimum efficient scale, returns to scale, and suboptimal capacity: With an application to Canadian manufacturing. European Economic Review, 15(2), 123- 135.
117 De acordo com Catrina, uma análise empírica das exportações de armas dos cinco maiores fornecedores do
Ocidente, entre 1967 e 1985, mostra que as exportações de armas tendem a aumentar quando os gastos com defesa diminuem. Essa é uma tendência muito mais forte na Europa Ocidental que nos EUA. A relação inversamente proporcional entre exportação de armas e gastos com defesa pode ser explicada não apenas pela necessidade de diminuir o custo unitário pelas exportações, mas também pela necessidade das empresas compensar as debilidades das aquisições domésticas por meio do aumento das vendas externas. In: CATRINA, Christian. Arms Transfers and Dependence. Taylor & Francis. Nova York, 1988. p. 249.
118 MORAES, Rodrigo Fracalossi. A inserção externa da Indústria Brasileira de Defesa: de 1975-2010.
Brasília: IPEA. 2012. p.12. Disponível em: <
Para testar a equação, Moraes compara a dependência externa entre os cinco maiores
exportadores de armas convencionais: EUA, Rússia, Reino Unido, Alemanha e França.119 Ao
constatar que as indústrias de armas da França e da Alemanha, por exemplo, são mais dependentes do mercado externo do que a dos EUA, há, em razão disso, uma pressão maior nesses dois países para que o governo mantenha uma política de controle das exportações menos restritiva. Em relação a isso, Moraes (2012) sustenta que, após o fim da Guerra Fria, a forte queda nos gastos militares na Alemanha explica a mudança no perfil da política de exportação
de armas do país, que tornou-se mais “descompromissada e liberal”:
Este cenário atua como fator de pressão em prol da liberalização do comércio externo de armas, o que pode ser observado por alguns negócios concretizados em período recente e pelo interesse em expandi-los, os quais representam ruptura em relação a décadas de resistência do governo alemão em fornecer armas para países em conflito e/ou associados a violações de direitos humanos. Podem ser citados: o acordo assinado, em 2010, para o fornecimento à Arábia Saudita de 1.400 mísseis ar-ar IRIS- T, para equipar aeronaves de caça Panavia Tornado e Eurofighter Typhoon; a aprovação da venda de 200 carros de combate Leopard para a Arábia Saudita; e o interesse em vender 126 aeronaves Eurofighter Typhoon para a Índia.120
O alto grau de dependência em relação ao mercado externo, além acarretar o afrouxamento do controle das exportações, também cria as condições para uma agressiva
política de promoção comercial, como sugere Simon121 em relação à manutenção da indústria
de caças na França: "a major componente of this policy of self-suficiency has been to maintain an independent arms manufactiruing capability, and particularly a French fighter industry. The small size of domestic Market has necessitated an agressive export policy".
Outro exemplo contribui para ilustrar os efeitos políticos da dependência de exportação. No final da década de 1970, a indústria militar israelense reuniu condições para atender 40% das necessidades das Forças Armadas da Israel Defense Force (IDF). No entanto, a produção destinada apenas ao mercado doméstico resultou em um alto custo unitário das armas fabricadas no país. Diante dessa realidade, o governo iniciou uma campanha de marketing concertada, por meio de contatos diplomáticos e militares e exposições em feiras. Em um pouco mais de dez
119 Era intenção do autor desta pesquisa aplicar a equação sugerida por Moraes para mensurar o grau de
dependência externa da indústria de defesa brasileira. Para a realização do cálculo, foram solicitados via Lei de Acesso a Informação para o Ministério da Defesa a porcentagem dos investimentos direcionados a aquisições governamentais e a produção doméstica da BID de 2003 a 2014. No entanto, a SEPROD, que, como vimos, é a responsável pela Indústria Defesa no MD, alegou que a pasta não dispunha das informações requeridas.
120 MORAES, Rodrigo Fracalossi. A inserção externa da Indústria Brasileira de Defesa: de 1975-2010.
Brasília: IPEA. 2012. p.15. Disponível em: <
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1715.pdf>. Acesso 10 jan. 2016
121SIMON, Y. Prospect for the French Fight Industry in Post-Cold War Environment. Dissertação
(Mestrado). Rand Graduation School. Dissertation. 1993. p. 1. Disponível em: < http://www.rand.org/pubs/rgs_dissertations/RGSD106.html>. Acesso em 8 de janeiro de 2016.
anos, Israel tornou-se um dos mais importantes exportadores de armas. Na ânsia por exportar, a indústria de defesa israelense teve como clientes o regime do apartheid, na África do Sul, as ditaduras de Somoza, na Nicarágua, de Pinochet, no Chile, de Marcos, nas Filipinas, de Duvalier no Haiti, de Mobutu, no Zaire, e de Bokassa, suspeito de canibalismo, na República Centro Africana. Os imperativos econômicos que pressionaram Israel a praticar uma política de exportação descompromissada e comercialmente agressiva, produziram problemas para sua política externa, como observa Hunter (1987):
Israeli critics, who term the phenomenon “arms diplomacy,” warn that the export imperative has motivated a sequence of ad hoc, opportunistic decisions that have precluded the development of a coherent foreign policy, which, in turn, might over the long term mitigate Israel’s isolated position in the world.122
Em contrapartida, os EUA, por dependerem menos das exportações, possuem elevado grau de seletividade política na escolha de quem pode adquirir suas armas. Ou seja, conforme sustenta Catrina, não é correto afirmar que um Estado depende das exportações de armas porque quer influenciar outros Estados. Sucede justamente o contrário: o Estado fornecedor só pode fazer uso político das exportações de equipamentos militares se não for dependente do comércio internacional.
De acordo com Dagnino123, é consensual a opinião de que as Forças Armadas brasileiras
não demandam de forma consistente o armamento produzido localmente. Isto é, há uma demanda interna insuficiente que torna urgente a necessidade da BID exportar para amortizar os investimentos realizados e reduzir os prejuízos associados à utilização de recursos de
natureza econômica tecnológica e social escassos para o país.124
Mesmo com os recentes programas que visaram produzir um “choque de demanda” por meio de encomendas bilionárias para as Forças Armadas, como o PAED, o contingenciamento orçamentário no segmento é uma realidade que pressiona o Estado a apoiar as indústrias a conquistar mercados externos para garantir sua sobrevivência econômica. Em suma, a escolha política de revitalizar a BID, combinada com o baixo nível de absorção doméstica, implica,
como defende os integrantes da “rede de revitalização”, a necessidade imperiosa de exportar.
Os reflexos dessa necessidade no sistema de promoção comercial e controle das exportações serão examinados com mais profundidade no capítulo 4.
122 HUNTER, J. Israeli Foreign Policy: South Africa and Central America. South End Press, 1987. 123 DAGNINO, Renato. A Indústria de Defesa no Governo Lula. São Paulo: Expressão Popular, 2010. p. 71. 124 Deve ser destacado que, embora Dagnino concorde com a existência de uma baixa demanda interna, ele não
faz coro com alguns militares da "rede de revitalização" que defendem o aumento do orçamento militar como solução para reverter as exíguas aquisições das Forças Armadas.