• Sonuç bulunamadı

B- Devletin Küçültülmesi Kavramı ve Gelişimi

3. Etkin Devlet

algılandığının ve bütünün görülememe eksikliğinin taşındığı anlamına gelir. DB ve beraber hareket ettikleri aktörler, gerek proje kredileri gerekse borç kredileri gibi enstrümanlarla özellikle gelişmekte olan ülkelerde 21. yüzyıl devlet biçimi olan

“etkin devlet”i kurmaktadırlar. Yaşanan krizler kapitalizmin krizleridir, dünyanın her tarafını etkilemesi mümkün değildir denemez, çünkü kapitalizm dünyanın neredeyse bütününü etkileyen bir ekonomik düzendir. 1980 sonrası yaşanan gelişmelerle, birbirine iyice bağlı hale gelen dünya ekonomisi, herhangi bir sıkıntıyla karşılaştığında kriz virüsü bir anda domino taşı etkisi yaratarak bütün ülkelere yayılabilmektedir. Bu durum, küreselleşmenin dünyamıza en büyük armağanıdır denebilir. Ayrıca, sıcak para hareketleri karşısında, tek tek ülkeler de krizlere sokulabilmektedir. Bu durumdan kısa vadede kurtulmak isteyen ülkeler, DB ve IMF gibi uluslararası aktörlerle temasa geçmek zorunda kaldıklarından, gerekli krediyi alabilmek için, bu örgütler tarafından kendilerine dikte ettirilen devlet reformlarını yerine getirmekten başka çare bulamamaktadırlar. Reform sürecinin her tıkanışında, DB ve IMF gibi uluslararası kuruluşlar devreye girerek tıkanıklığı açmaktadırlar.

Yani, her direniş ya da kesintiye uğrayış, “kriz-DB, IMF vs.-reform-tıkanma” kısır döngüsü şeklinde devam etmektedir. Böylece dünya ülkeleri, istenilen kıvama gelinceye kadar, yani kapitalizmin önüne engel değil, onun tek ekonomik düzen olarak varlığını sürdürmesine hizmet edecek konuma ulaşılıncaya kadar, bu süreci devam ettirmeye çalışacaklar. Bu yüzden, kapitalist sistem içinde kalan hiçbir devlet biçimi onun dışına çıkmadan, kendisini sürükleyen bu dalgadan kurtulma şansı bulamayacaktır. Bu bağlamda değerlendirildiğinde raporun önemi daha iyi anlaşılacaktır.

gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde yaratmış olduğu sosyal ve ekonomik dengesizliklerin derinleşmesi; ülke ekonomilerinde görülen kronik istikrarsızlıklar;

özgür piyasa ve hakem devlet düşüncesi çerçevesinde biçimlenen ekonominin deregülasyonunu zorunlu kılan politikaların yaygınlaşması; bilişim teknolojilerinde kaydedilen ilerlemelerin finansal deregülasyon sürecini hızlandırması ve bu suretle devletin finansal piyasalardaki etkisini azaltan politikaların uygulanmasının kolaylaşması; deregülasyon ve daha az devlet müdahalesi yoluyla kamu sektöründe esneklik yaratılması talepleri; devletin daha önce üstlendiği birçok mali işlevin piyasaya bırakılması ile kamu maliyesinin hem hacim hem de nitelik olarak değişmesi ve etkisizleşmesi210 sayılabilir.

Uygulanan politikaların, gelinen süreçte sakıncalarının ortaya çıkması, diğer bir deyişle hem uluslararası hem de ulusal düzlemde yeniden paylaşım yapılırken küresel sermaye lehine dengenin bozulması ve bozulan denge üzerinden kapitalist sistemin devamlılığının sağlanmasının mümkün olmaktan çıkması ve bu süreçte dengeleriyle oynanan şeyin devlet olması, tartışmaların odağında yer almasını haklı gösterecektir. Her ne kadar küresel ekonominin hakimiyeti olsa da bizzat ona ulusal düzlemde sahip çıkacak ve güvenliğini sağlayacak olan şey devlettir. Dikkat edilirse sosyal refah devleti küçültülürken de, etkin devlet yaratılırken de, onun hiçbir zaman asli görevleri olarak nitelendirilen görevlerinden vazgeçmesi istenmemiştir. Her seferinde ısrarla iç güvelik, dış güvenlik ve adalet hizmetlerini sunması talep edilmiştir. Yoksa, teknik olarak bu hizmetlerin özelleştirilmesi mümkündür. Ama böyle bir durumun kaos üretmekten başka bir işe yaramayacağı bilindiği için, yalnızca ekonomiyle bağlantısı kesilmiş bir devlet tercih edilmiştir.

Son dönemde, devletin doğrudan müdahale ve üretim yapmasından çok, politika oluşturma, kaynak yaratma, standart koyma ve denetim yapma rolleri öne çıkmıştır. Bir yandan devletin toplum üzerindeki geleneksel kontrol ve müdahalesi azalırken, diğer yandan yerel ve küresel düzeylerde çok aktörlü politikalar oluşturulmaktadır. Bütün bunlar dikkatlice değerlendirildiğinde, kapitalist sistemin yeni devlet formu “etkin devlet” olarak ortaya çıkmaktadır. Etkin devletin şekillenmesinde politik ve ekonomik tercihler belirleyici olacaktır. Etkin devlet yaklaşımı ilke olarak piyasa ve piyasa temelli araçları benimsemektedir. Piyasa

210 Bkz: Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e., ss. 27-29.

kurallarına dayalı rekabetçi bir ekonomide devletin olmaması gerektiği yönündeki liberal görüşlerin, bütün yönleriyle devletlerin ve piyasaların faaliyet gösterdikleri gerçek koşullara uymadığı da açıktır. Günümüzde gerek piyasa sistemi içinde gerekse küresel platformda ortaya çıkan fırsat ve tehditlere karşı devletin oynaması gereken yeni roller ile küreselleşmenin nimet-külfet dengesini sağlamak bakımından, etkin bir devletin varlığına daha da önem kazandırdığı211 düşünülmektedir.

Devleti küçültme politikalarıyla, devlet, güya sırtındaki yüklerden kurtarılmaya çalışılırken, toplumdaki eşitsizlikler daha da derinleştirilmiştir.

Libertarian anlayışa geri dönüş, devleti bir anda sadece güvenlik ve adaleti sağlayan bir kurum olmaya itmiş, sosyal devlet anlayışı sıfırlanmış ve toplumda eşitsizlikler daha da artmıştır. Ayrıca, yeni sağ iktidarların İngiltere ve ABD’deki liberal anlayışla devletin tamamen küçültülmesini ve siyasi yaşamda daha ziyade korumacı ve milliyetçi bir söylemi dile getirmeleri, devletin ekonomiden elini çekerken toplumun diğer alanlarında ve savunma alanında büyümesi sonucunu doğurmuştur.

Reagan döneminde ABD’de devletin ekonomideki rolü azaltılırken, savunmaya yapılan devasa harcamalar ve Star Wars gibi projelere ayrılan finansal kaynaklar, devletin bir yandan küçülürken diğer yandan ne kadar büyüdüğünü ortaya koymaktadır.212

Etkin devlet felsefesi, devletin pozitif görevlerinin ve fonksiyonlarının zamana, mekana ve sosyo-ekonomik koşullara göre değişebileceğini kabul etmektedir. Piyasanın etkin çalışmasını sağlayacak temel mekanizma piyasa kurallarında bulunsa da, piyasanın başarısız olduğu alanlarda devletin müdahaleleri kaçınılmaz görülmektedir. Piyasaların düzgün işlemesini sağlayacak yapıları devletin sistem içinde oluşturması ve devletin buna göre yeniden yapılandırılmasının bugün bir zorunluluk olduğuna inanılmaktadır. Devletin görevlerinin mutlaka sınırlandırılması istenmektedir. Ancak bu sınır çizilirken etkin devletin görevi, herkese iş ve aş vermek olmayacağı gibi, sadece güvenlik ve adaleti sağlamak biçiminde de daraltılmamalı denilmektedir. Devletin vatandaşına karşı sorumlulukları olduğundan gereksinimi olana yardım etmesi istenir. Özgür olan, ama maddi yetersizliklerinden dolayı bu özgürlüklerini yaşam pratiğinde kullanamayan bireylere, gerekli temel olanaklar etkin devlet tarafından sağlanmalıdır. Etkin devlet,

211 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e., ss. 30-31, 41.

212 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e. s. 43.

tüm sorunların çözümü olarak kabul edilmediği için, her şeyin devletten beklenmesine de taraf değildir.213

Etkin devlet yaklaşımında, piyasanın sosyal adaleti sağlayamadığı durumlarda devletin müdahalesinin gerekli olduğuna inanılmaktadır. Minimal devlet taraftarlarından biri olan DB’nin, özellikle kalkınma sorunu ile karşı karşıya gelen ülkeler için minimal devlet önerisinden vazgeçtiği ve devletin işlevsel katkılarının altını çizdiği, DB tarafından yayımlanan ve resmi görüş yansıtan kalkınma raporlarında görülmektedir.214 Buradan hareketle, küçük devlet anlayışının öncülü sosyal refah devletiyken, ardılı etkin devlettir denebilir.

Devletin etkinliğinin sağlanması için özelleştirme önemli bir araç olarak kullanılmasına rağmen, salt özelleştirme uygulamalarıyla devletin küçültülmesinin, her durumda etkin bir devlet yapılanmasına götürmeyeceği varsayılmaktadır. Devlet reformu kapsamında gündeme gelen, kamu ekonomisinin özelleştirme yoluyla küçültülmesi yaklaşımının, kendisinin bir amaç olmaktan ziyade, vatandaşlara nitelikli hizmet sunan daha etkin bir kamu yönetimini oluşturmaya yönelik bir araç olduğu söylenmektedir. Ancak, özelleştirme devletin etkinliğini artırmanın araçlarından bir tanesi olarak sunulmakla beraber, aynı zamanda, piyasalarda rekabetin artması ve piyasa oyuncuları arasındaki rekabetin ciddi bir biçimde düzenlenebilmesi; devletin, oyunun kurallarını sağlam bir biçimde ortaya koyması ve hayata geçirmesi; en az özelleştirme kadar ve uzun dönemli istikrarlı bir verimlilik artışı için önemli faktörler215 olarak kabul edilmektedir.

Özelleştirme gerçekten devletin küçültülmesinde çok önemli bir araçtır. Aynı zamanda birden fazla işlev gören bir araçtır. Bir yandan özelleştirmeyle KİT’ler satılırken devlet üretimden çekilmekte, diğer yandan özelleştirilen kuruluşlardan personel çıkarılmasıyla personel sayısı azalmakta, ayrıca sayı olarak bu kuruluşların azalmasıyla örgüt olarak devlet küçülmekte, bütçeden bunlara ayrılan transferler azaltılarak kamu harcamalarından tasarruf edilmektedir.

Daha küçük bir devlet, mutlaka ve her koşulda daha iyi ve etkin bir devlet anlamına gelmeyecektir. Etkin devlet yaklaşımında devletin küçültülmesine yönelik önerilerin amacı, kamu hizmetlerinin piyasa temelli araçlar vasıtasıyla sunulması ve

213 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e., ss. 45-46.

214 Bkz: World Bank, World Development Report 1997…,

215 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e., ss. 48-49.

mali kaynaklar açısından kamu hizmetlerinin vatandaşlar lehine katlanabilir bir maliyete sahip olması ilkesine dayanmaktadır. Ancak, diğer yandan, etkin devlet sistemi kapsamında bir ilke olarak, özel sektörün faaliyet gösterdiği alanlarda devletin faaliyet göstermemesi, kilit bir yaklaşım216 olarak ortada dururken, aynı zamanda bu durum, eleştirilere de kaynaklık etmektedir. Çünkü, ya vatandaşlar lehine katlanabilir bir maliyetle ya da daha az bir maliyetle devletin hizmet sunabileceği hallerde, devletin bu alanın dışına zorla çıkarılmasının ne kadar doğru olacağı sorusu, mutlaka yanıtlanmalıdır.

Yine, başka bir bağlamda değerlendirildiğinde, etkin devlet reformlarının, küçük bir devlet yaratma zorunluluğu taşımadığı söylenmektedir. Çünkü, ülkelerin yönetim biçimleri ve yapılarını, coğrafi, tarihi ve kültürel özelliklerinden ayrı düşünmek doğru olmayacağından, bir ülkede kabul edilebilir bir durum diğer bir ülkede kabul edilmeyebilecektir. Ray, reformların etkili olabilmesi için ülkelerin coğrafi, tarihi, toplumsal ve ekonomik koşullarının dikkate alınarak tasarlanıp uygulanması gerektiğini217 vurgulamaktadır. Türkiye’de bu durum göz ardı edilmektedir. Genellikle dış kaynaklı olarak yapılan reformlar, ülke gerçekleri ile örtüşmekten ya da ülkenin gereksinimlerinden doğmuş olmaktan uzaktır. Daha çok tıkanmış olan kapitalist sistemin önünü açmak üzere formüle edilmiştir. Etkin devlet kavramının özelliklerine baktığımızda bu durum açık biçimde görülmektedir.

Etkin devlet çeşitli yönleriyle, devletin etkinleştirilmesi yönünde ileri sürülen optimal devlet, katalitik devlet218 gibi yaklaşımlarla da bazı açılardan benzerlik göstermektedir. Bu bağlamda devlet, herşeyi üreten, müdahale eden yerine, standartları belirleyen, kuralları koyan, sınırlı ve sorumlu olan; bireyin hak ve özgürlüklerini güvence altına alan, çeşitli kesimler arasında tarafsız kalan yani hakem olan; demokratik ve katılımcı bir özellik taşıyan; piyasaya saygılı; rekabet

216 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e. s. 50.

217 Bkz: Binayak Ray, “Good Governance Administrative Reform and Socio-Economic Realities”, International Journal of Social Economics, 26, 1999, ss. 354-369.; aktaran: Ramazan Gökbunar ve Halit Yanıkkaya, Etkin Devlet ve Ekonomik Gelişme, Ankara: Odak Yayınevi, 2004, s. 12.

218 Etkin devletin inşasında asıl hedefin “kürek çekmek değil, dümen tutmak” olduğunu anlatan katalitik devlet; hizmetten çok yetki vermeyi gerektiren, toplumun sahip olduğu, her alanda rekabetçi, kurallara dayanmaktan vazgeçen misyona dayalı, girdilerin değil çıktıların finansmanına dayanan sonuca odaklı, bürokrasinin değil, vatandaşlarının gereksinimlerinin karşılanmasını hedefleyen vatandaşa yönelik; çareden çok tedbirlerle uğraşan, geleceğini hesaplayan, hiyerarşiye göre katılım ve takım çalışmasına önem veren merkeziyetçilikten kurtulmuş yönetimdir. Bkz: David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin Boks, USA, 1992.; aktaran: Gökbunar ve Yanıkkaya, a.g.e., s. 13.

gücü yaratıcı ve rekabeti düzenleyici fonksiyona sahip olan; mali disiplini gözeten;

adaleti tesis eden; iç ve dış güvenliği sağlayan; eğitim ve sağlıkla ilgili temel hizmetleri yürüten219 bir devlet olarak görülmektedir.

Demir, çağdaş dünyada etkin bir devletin sahip olması gereken özellikleri;

ortak kimliğin saygın temsili, sınırlı egemenlik kullanımı, dışa karşı yüksek itibar sağlama, çok yönlü güvenliği temin etme, güveni oluşturup kurumlaştırabilme, toplumsal taleplere hızlı yanıt verebilme, kurumlar arası iyi eşgüdüm kurabilme, ekonomik özgürlüğü en geniş biçimiyle tesis edebilme, etkin bir bölüşüm sağlayabilme, ülke parasının değerini koruyabilme, siyasi istikrarı sağlayabilme, mevzuattaki değişimleri önceden öngörülebilir biçimde yapabilme, nesiller arası yükümlülükleri gözetme, tercih çarpıtmasını asgariye indirebilme220 olarak sıralamaktadır.

Bir başka yazar, etkin bir devletin beş unsuru olduğunu bunların ise, mülkiyet haklarının korunması, üst ya da özerk kurulların düzenlenmesi (hukuk sistemiyle ilgili düzenlemeler, piyasalarla ilgili düzenlemeler ve genel ekonomi ile ilgili düzenlemeler), makroekonomik istikrarı sağlayıcı kurumların oluşturulması, sosyal güvence kurumlarının düzenlenmesi ve sosyal kavgaları yönetici kurumların oluşturulması221 biçiminde sayılabileceğini ifade etmektedir.

Kısaca etkin devlet, özel mülkiyeti koruyan, düzenlemeleri ve vergileri en düşük seviyede tutan, bu yüzden, genel olarak müdahaleci olmayan devlet222 olarak tanımlanabilmektedir. Asli görevlerinde yoğunlaşmış, üretici değil koordine edici, düzenleyici ve denetleyici olan bir devletin, sosyal refah devletinden kalan izler taşımadığı açıktır.

1950’yi izleyen çeyrek asır boyunca sosyal devlet, hem üretici hem yatırımcı hem de düzenleyici nitelikleri bünyesinde barındırırken, yeni küreselleşme dalgasıyla

219 Saygılıoğlu ve Arı, a.g.e. ss. 72-73.

220 Ömer Demir, Küresel Rekabette Etkin Devlet, Türkiye İçin Etkin Bir Devlet Oluşturma İmkanı, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2003, ss. 102-131.

221 Dani Rodrik, “Development Strategies for the 21’st Century”, ‘Annual World Bank Conference on Development Economics 2000’, Pleskovic ve Stern (eds.), (içinde), World Bank, Washington DC.

ss. 85-108.; aktaran: Gökbunar ve Yanıkkaya, a.g.e., ss. 13-37.

222 Stephen Knack and Philip Keefer, “Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures”, Economics and Politics, 7, 1995, ss. 207-227.; aktaran:

Gökbunar ve Yanıkkaya, a.g.e., s. 48.

devlet, artık, üretici ve yatırımcı niteliğinden arındırılarak, toplumsal gelir dağılımını sermaye lehine düzenleme işlevini sürdürecek bir forma sokulmaktadır.223

Sonuç itibariyle etkin devlet, sosyal refah devletinin küçültülmesi çerçevesinde ortaya çıkan problemlere çözüm olarak yaratılmış bir devlet formudur.

Devletin küçültülmesi politikalarından geri dönülmesini talep etmemektedir.

Dolayısıyla bu bir geri dönüş değildir. Yalnızca meydana gelen aksaklıkları giderebilmek için devletin biraz daha önplana çıkarılması söz konusu olmuştur. Ama her şey serbest piyasa düzeninin oturmasını temin etmek içindir. Serbest piyasa düzeninin işleyişini bozacak hiçbir şeye taviz yoktur. 1997 Dünya Bankası Raporu’nda anlatıldığı gibi, “etkin devlet” 21. yüzyıl devlet formu olarak kurulmak istenmektedir. Konumuz açısından, devletin küçültülmesi politikalarının nereden nereye gittiğini göstermesi bakımından önemlidir.

Bir dönemin başarılı devlet formu sosyal refah devleti, büyümesi gerekçe gösterilerek eleştirilmeye başlanmıştır. Kamu harcamalarının arttığı, vergi oranlarının ağırlaştığı, personel istihdamının büyük oranlara ulaştığı, devletin hantal bir yapıya kavuştuğu gibi eleştiriler bunların başında gelmektedir. Devletin küçültülmesi politikalarının ideolojik altyapısı “yeni sağ” denilen neoliberalizm, yeni muhafazakarlık ve kamusal seçim kuramı tarafından oluşturulmaktadır. Bunların aralarında farklılıklar olmasına rağmen, devletin küçültülmesi konusunda fikir birliği içindedirler.

Devletin küçültülmesine yönelik teorik yaklaşımlar arasında yer alan Virginia politik iktisat okulu, “kamu tercihi” ve “anayasal iktisat” gibi öğretileri ile, devletin büyümesinin neden ve sonuçlarını ve devletin nasıl küçültülebileceği tavsiyelerinde bulunmuştur.

DB, IMF, OECD, AB gibi uluslararası aktörler aktif olarak bu politikaları desteklemişlerdir. İlk defa ABD ve İngiltere’de uygulanmaya başlanan bu politikalarla Türkiye, Özal döneminde karşılaşmıştır. Karşıtı devletin büyümesi olan bu politikaların, öncülü sosyal refah devletidir. Kamu harcamalarının ve vergi oranlarının azaltılması ile parasal bakımdan devlet küçültülebilir. Personel sayısı, örgüt yapısı ve merkezin yetkileri bakımından da devletin küçültülmesi mümkündür.

223 Erinç Yeldan, “Neoliberal Küreselleşme İdeolojisinin Kalkınma Söylemi Üzerine Değerlendirmeler”, Praksis, Küreselleşme Emperyalizm: Ne Yapmalı, Nasıl Direnmeli, S: 7, 2002, s.

25.

Devlet doğrudan mal ve hizmet üretimini bırakarak, bütçesini kısarak ve piyasaları düzenleyen kural koyucu müdahalelerden vazgeçerek küçülebilir. Özelleştirme özellikle üretimden çekilerek devletin küçültülmesinde kullanılan en iyi araçtır.

Deregülasyon uygulamalarının da bu politikaların uygulanmasına katkısı büyüktür.

1997 DB Raporu’na kadar devletin küçültülmesi politikaları, arkasındaki aktörler tarafından, ugulanması noktasında sorgulanmadan tavsiye edilirken, bir anda 21.yy devlet formu “etkin devlet” olarak ilan edilmiştir. Bu durum, devlete itibarının geri iade edilmesi olarak yorumlanabilir. Ama gerçeğe daha uygun bir açıklama bulunacaksa, gelinen noktanın, kapitalist sistemin işleyişinin tehlikeye girmesiyle onun güvenliğini sağlayan devletin yeniden yapılandırılması olduğu görülmelidir.

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE DEVLETİN KÜÇÜLTÜLMESİ

Türkiye’de devletin küçültülmesinin analiz edilebilmesi için, büyük olduğu iddia edilen devletin bugüne kadar geçirdiği aşamaların konumuz açısından ortaya konulması gerekmektedir. Çünkü, Türkiye’nin kapitalistleşme süreci gelişmiş ülkelerden farklıdır. Devletin büyümesini gösteren parametreler doğrultusunda, Türkiye’nin 1980’lere gelinceye kadar en az üç defa büyümüş olması gerekmektedir.

Bunlardan ilki, Osmanlı İmparatorluğu’nun yabancılara vermiş olduğu bir takım imtiyazların kaldırıldığı, bir takım millileştirmelerin yapıldığı ve 1930’larda uygulanan devletçilik politikaları ile devletin ekonomi üzerinde tam bir hakimiyetinin olduğu dönemdir. İkincisi, 1950’lerde iktidardaki siyasal partinin söylem olarak özelleştirme politikalarını savunmasına rağmen, tam tersi uygulamalar sergilemesi ile devletin büyümesidir. Son olarak, 1961 Anayasası ve sonrasında yaşanan sosyal devlet uygulamalarının devletin büyümesine yaptığı katkılardır.

Böylece, alan yazınındaki kaynaklar incelenerek, küçültülmesi istenen devletin ekonomik ve sosyal boyutları ortaya konulacaktır.

İlk bölümde Türkiye’de devletin diğer devletlerle kıyaslandığında “büyük”

olmadığı rakamlarla gösterilmiştir. O halde, Türkiye’de “devleti küçültmek politikası”nın anlamı nedir? Bu anlamı çözmek, kavramın algılanışını ve politikanın yürütülüşünü ortaya çıkarmak amacıyla bir basın araştırması yapılmıştır. Öte yandan, devletin küçültülmesi politikalarını etkileyen ulusal ve uluslararası begeler incelenerek, politikaların kimler tarafından nasıl yönledirildikleri gösterilmeye çalışılmıştır. Konsolide bütçe harcamaları ve gelirleri üzerinden somut veriler değerlendirilerek, küçültülme politikalarının Türkiye’deki seyri izlenerek politikaların geçerliliği sorgulanmak istenmiştir. Yapılan yasal düzenlemelerle en son gelinen nokta tespit edilerek, politikaların dünyadaki seyri ve Türkiye’deki gelişimi arasında kıyaslama olanağı yaratılmıştır.