B- Devletin Küçültülmesi Kavramı ve Gelişimi
1. Devletin Küçültülmesi Nedir?
Devletin küçültülmesi ve özelleştirme dalgası, İngiltere’de 1970’lerin sonuna doğru başlamıştır. Sanayi devriminin ilk defa yaşandığı yer olan İngiltere’de, sosyal devlet ya da refah devleti çözülmeye başlayınca ikili bir politika gündeme gelmiştir.
Bir yandan refah devletinin kapsamı daraltılırken, diğer yandan da özelleştirme faaliyetlerine girişilmiştir.133 Devletin küçültülmesi ve özelleştirme kavramları da birbirine yakınlığından dolayı iç içedir ve bu yüzden sık sık karıştırılmaktadır.
Bu karışıklığın açıklığa kavuşturulması önemlidir. Bütçe sistemi içerisinde yer alan çeşitli hizmetlerin sınıflandırılmasında, hizmetin teknik niteliklerine göre ikili bir sınıflandırmaya gidilmektedir. Birinci grupta yer alan hizmetler, teknik olarak bölünemediği için, bu hizmetin kullanımından tüketiciler dışlanamamaktadır.
Bu çeşit hizmetlerin, kamu sektöründe üretilmesi ve kamusal arz yöntemiyle topluma sunulması, neo-klasik iktisadın temel kamu maliyesi teorisi yaklaşımında ifadesini bulmaktadır. Günümüzde, asli devlet işlevleri olarak anılan bu hizmetler, teknik nedenlerle, özel arz sistemiyle topluma sunulamazlar. Üretim süreci ile finansman konusunun birbirinden ayırt edilmesi halinde, bu hizmetler de özelleştirilebilir.
Hizmet özel kesimde üretilip, finansman kamu kesimi tarafından yapılırsa,134 asli devlet hizmetleri de özelleştirilebilir. Fakat burada, finansman yöntemi değil, üretim yöntemi özelleştirilmiş olmaktadır. Özel sektörün istediği de budur. Asli devlet hizmetlerinin özelleştirilmesi, özel kesim açısından yeni kar alanlarının açılması anlamına gelmektedir. Emanet usulü üretim çerçevesinde bulunmayan ilave bir faktör getirisi olan kar, ihale usulünde ortaya çıkmaktadır. Bu değişikliğin, bütçe ve vergi gelirleri açısından çok önemli bir sonucu vardır. Hizmetin her iki sistem içinde üretiminin aynı kaliteyle yürütüldüğü varsayımı altında, ihale sistemi devlete, emanet
132 DPT, Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ..., s. 29.
133 İzzettin Önder, “Özelleştirme”, ’93-’94 Petrol-İş, 1995, s. 655.
134 Bu durumda hizmet üretimi, bizzat devlet tarafından emanet sistemi içinde değil, ihale sistemi içinde taşerona havale edilmiş olmaktadır.
sisteminden daha pahalıya gelir. Yani, ihale sistemi kamu harcamalarında artış eğilimini tetikler ve besler. Bu olgu da, özel kesimin devletin küçültülmesi tezinin, kamu harcamalarında tasarruf sağlama amacına değil, kendisine yeni kar alanları açmak amacına dayandığını açıkça ortaya koyar.135
Bütçede ikinci grup harcamalar ise, teknik olarak bölünebilir niteliktedir. Bu tür hizmetlerin finansmanına katılmayanlar sistemden dışlanabilir. Bu nedenle, ikinci grup hizmetlerin kamusal arz alanına alınması, teknik olmaktan çok politik bir karar niteliği taşır. Genelde, sosyal nitelikli olarak görülen bu tür harcamaların, bütçe içine alınması ve genel gelirlerden finanse edilmesi, sosyal devlet ilkesinin uygulanmasıyla ilgili görülmektedir. Sosyal devlet ilke ve politikalarının uygulamaya konulması, sonuçta bütçeyi büyüterek, yarı kamusal nitelikli, hatta özel dahi sayılabilecek hizmetlerin kamusal arzına yol açabilmektedir. Kısacası, teknik boyutlu devletten sosyal boyutlu devlete geçmek demek, kamusal arz alanlarını dolayısıyla bütçeyi büyütmek anlamına gelir. Neoliberal politikalar çerçevesinde ilke olarak toplumlara empoze edilen devletin küçültülmesi teziyle, sözü edilen ikinci grup harcamaların bütçe dışına, yani özel alana çekilmesi görüşü odağa konulmuştur.
Buradaki amaç, ileri ülkelerde, sıkışmış olan karlardan kesilen vergileri hafifletmek, gelişmekte olan ekonomilerde ise devlet üzerindeki sosyal harcama yükünü azaltarak borç faizi ödemelerini garanti altına almak ve böylece finans kesimini beslemek olarak belirlenmiştir. 136
Ancak, günümüzde kamu kesiminin boyutları da dikkate alındığında, bu kesimden piyasaya gelen taleplerin özel kesim için ne denli büyük bir pazar oluşturduğu rahatlıkla anlaşılabilir. Dolayısıyla, kamu kesiminin bazı alanlardan çekilmesinin, özellikle de gelir dağılımının çok bozuk olduğu ekonomilerde piyasa talebini ciddi şekilde etkilemekte olduğu görülmüştür. Bu durum karşısında günümüzde kamu kesiminin küçültülmesi tezi, mutlak olarak uygulanmaya konulmaktan vazgeçilmiştir. Onun yerine, kamusal finansmana izin verilerek, hizmet üretiminin özel kesime devri önerilmiştir. Böylece, finansmanın kamusal olması ilkesi korunurken, kamunun bu hizmeti özel kesimden alması teklif edilmiştir. Bu alandaki özelleştirme de, birinci gruptaki hizmetlerde olduğu gibi hizmetin kamusal
135 Türk-İş Araştırma Merkezi, KİT’ler ve Özelleştirme: İddialar ve Gerçekler, Ankara: Türk-İş Dergisi Eki, ty, ss. 12-13.
136 Türk-İş Araştırma Merkezi, a.g.e., ss. 13-14.
arzı, fakat, üretimin özel olması şeklindedir. Bir başka deyişle hizmet, devlet tarafından özel kesimden satın alınacaktır.137
Devletin küçültülmesi tezi, görüldüğü gibi ikinci grup hizmetleri kapsamaktadır. Özelleştirme ise, finans yöntemi değiştirilmeden hem birinci hem de ikinci grup hizmetlerde söz konusu olabilmektedir. Bu anlatım çerçevesinde sosyal devlet ilkesinin korunabilmesi için, ikinci grup hizmetlerin de kamusal arz teknikleriyle topluma sunulması gerekmektedir.138
Bir tanıma göre, kamusal arz hizmet sunum yönteminin, özel arz yöntemine dönüştürülmesi de özelleştirmenin özel bir türü olan kamu kesiminin küçültülmesini ifade eder. Üretim araçları mülkiyetinden bağımsız olarak, hizmet sunum yöntemi değiştirilerek bedelsiz kamusal arzın, fiyat karşılığı özel arza dönüştürülmesi de kamu kesiminin küçültülmesini açıklar.139 Örnek verecek olursak, daha önceden devlet tarafından ücretsiz sunulan eğitim ve sağlık hizmetleri, uygulanan politikalarla fiyat karşılığı olarak özel kesim tarafından sunulmaktadır. Böylece devletin sunmuş olduğu hizmet, hem özel kesime gördürülür olmuş hem de vatandaşlara fiyat karşılığı sunulmaya başlanmıştır.
Diğer bir deyişle, özelleştirme kavramı da eğitim, sağlık ve diğer sosyal hizmetlerin, özel sektörce sunumuna bağlı olarak refah devletinin küçültülmesi anlamına140 gelmektedir.
Bununla birlikte, kamu kesiminin yürüttüğü bazı faaliyetleri durdurması, yaptığı bazı harcamaları kısması da devletin küçültülmesi141 anlamına gelir. Çünkü devletin doğrudan mal ve hizmet üretiminden çekilmesi söz konusu olabileceği gibi, daha önceden harcama yaptığı alanlara harcama yapmayarak, kamu harcamalarının oranını azaltmakta ve buralarda oluşacak hizmet boşluklarının özel sektör tarafından üstlenilmesine zemin hazırlamaktadır. Aslında devletin yaptığı şey, kendi görev tanımlamasını değiştirmektir.
Bunların dışında, devletin küçültülmesini iyi işlemeyen, pahalı kamu hizmeti sunan, hantal ve yozlaşmış bir kamu yönetiminden iyi işleyen, daha etkili, daha
137 Türk-İş Araştırma Merkezi, a.g.e., s. 14.
138 Türk-İş Araştırma Merkezi, a.g.e., s. 15.
139 Önder, “Özelleştirme”, s. 653.
140 John Dodgson, “Özelleştirme”, (Çev.Zeynep Bilgin), Liberalizm, Refah Devleti, Eleştiriler, Kemâli Saybaşılı (der.), (içinde), 1. bası, İstanbul: Bağlam Yayıncılık, 1993, s. 262.
141 İzzettin Önder, “Özelleştirmeye Genel Yaklaşım”, Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme, Ergin Arıoğlu (ed), (içinde), Ankara: Türkiye Maden İşçileri Sendikası Yayını, 1994, s. 20.
verimli, daha hızlı ve daha ucuz kamu hizmeti sunan bir kamu yönetimine geçiş142 olarak bakanlar da vardır. Bu tarz yaklaşımın temelinde yatan ise, sosyal refah devletinin işleyişinden duyulan rahatsızlıktır. Eğer, sosyal refah devleti küçültülürse devletin daha iyi işleyeceği, ayrıca etkili, verimli, hızlı ve ucuz kamu hizmeti sunumu gerçekleşeceği önkabullerine dayanmaktadır. Ama geçen zaman, bu önkabullerin doğru olmadığını göstermiştir.