De acordo com Oszlak, Felder e Forcinito (2000, p.26) nos marcos regulatórios devem ser estabelecidos objetivos no âmbito de maior controle do governo por parte dos serviços prestados pelas empresas, medidas de atendimento aos usuários finais e aos interesses econômicos das empresas envolvidas. Nas palavras dos autores:
De modo muy general, puede señalarse que los marcos establecen objetivos múltiples relacionados con la introducción de competencia en los mercados,
los resguardos contra los abusos de posición dominante en los mercados, la protección de los usuarios, el cuidado del medio ambiente, el fomento de las inversiones y la incorporación de tecnología, la seguridad y confiabilidad del sistema de que se trate, el libre acceso, la no discriminación y el uso generalizado de los servicios, la razonabilidad de las tarifas, y otros aspectos relacionados. Los distintos marcos regulatorios mantienen el carácter de servicio público de las prestaciones, lo que implica compromisos de regularidad, uniformidad, continuidad y universalidad.
Alguns autores defendem a opinião de que no momento em que se realizou a formalização dos marcos regulatórios não houve uma priorização dos objetivos envolvidos, o que dificultou o atuação do papel do agente regulador e suas respectivas atribuições (PARDINA 1998 apud OSZLAK; FELDER, FORCINITO, 2000, p.26).
Diante da definição dos marcos regulatórios, a atividade governamental ficou segregada em regulação, fiscalização e controle, e sanções legislativas. Contudo, essas atividades diferem para o conjunto de serviços prestados pelos setores da atividade econômica. Conforme descreve Oszlak, Felder e Forcinito (2000, p.26), na maioria dos serviços prestados foram previstas revisões de ajustes de tarifas dos contratos de transferências de serviços sobre a estrutura tarifária até então vigente. Cabe assinalar que as operações dos serviços estavam sujeita à autorização prévia, por meio de concessão ou licença.
A função dos agentes reguladores, entre outros aspectos, visa garantir o controle de atendimento dos investimentos previstos nos contratos de transferência, fiscalização, avaliação contínua dos serviços prestados, regulamentação dos aspectos tecnológicos, dentre outros (OSZLAK; FELDER;FORCINITO, 2000, p.26).
Dentro dos aspectos acima descritos, os serviços de eletricidade não se sucederam desta maneira. A Agência Nacional de Regulação de Eletricidade (ENRE)52, realizava a função de agente regulador, com exceção dos investimentos feitos pelas empresas. Isto porque a fiscalização destes investimentos não foi previsto nos contratos de concessão, assinados antes da criação do marco regulatório.
No que tange ao setor de gás, ao longo dos primeiros cincos anos após o processo de privatização, a Agência Nacional de Regulação de Gás (ENARGAS)53 realizou o monitoramento dos investimentos previstos nos contratos da empresas do
setor gasífero. Vale ressaltar que após este período encerrava-se a obrigação de fiscalização dos investimentos. Entretanto a obrigação não visava somente os resultados financeiros, e sim, o acompanhamento das obras realizadas, que se manteve pelo agente regulador.
A evolução dos preços e tarifas dos serviços públicos durante a década de 90 se relaciona com algumas das principais argumentações a favor do programa de privatizações. Neste caso, a idéia era que as empresas públicas necessitavam de certo volume de capital, cuja magnitude, somente o setor privado podia prover, a fim de elevar a produtividade e a eficiência das companhias, em beneficio da população.
AZPIAZU E BASUALDO, (2002, p.11), comentam que:
En otros términos, la transferencia al capital concentrado de las principales firmas del Estado argentino generaría per se un aumento en la eficiencia de las empresas que redundaría en crecientes niveles, en especial, sobre los sectores de menores ingresos (bajo la forma de, por ejemplo, tarifas reales decrecientes y/o una mejor calidad y/o cobertura en la prestación de los servicios).
Logo, a regulação tarifária deve ser tratada como um dos pontos focais quando se trata da intervenção estatal no regimento dos serviços públicos privatizados. Conforme Oszlak, Felder e Forcinito (2000, p.27) apontam a estrutura de tarifas combinada à estrutura dos mercados de prestadores de serviços é um dos principais quesitos quando se trata da discussão em torno do volume de investimentos e o grau de competitividade.
(...) En efecto, de éste dependerán los costos y beneficios que asumirá cada uno de los actores integrantes del sistema de prestación de los servicios; la existencia de incentivos para que los prestadores reduzcan sus costos y mejoren sus niveles de calidad y los márgenes de negociación entre estado y empresas prestadoras (...) (OSZLAK; FELDER; FORCINITO,
2000, p.27).
O texto a seguir demonstra com clareza a expectativa por parte das empresas prestadoras de serviços privados de uma estrutura tarifária condizente com seu retorno esperado, destacando-se conforme OSZLAK, FELDER E FORCINITO (2000, p.27):
“Una tarifa media que reporte un margen de rentabilidad razonable para las prestadoras, admite la existencia de estructuras tarifarias muy distintas. En consecuencia, además del comportamiento de la tarifa media de los servicios, resulta conveniente atender a la evolución de la estructura relativa de precios entre las tarifas abonadas por los distintos tipos de usuarios (v.g. la evolución comparada de las tarifas que deben abonar los usuarios residenciales vis à vis los usuarios comerciales e industriales, y dentro de
este grupo, la relación entre las tarifas abonadas por los grandes usuarios y las que pagan las pequeñas y medianas empresas)”.
No processo de privatização da Argentina são conhecidos dois mecanismos básicos de regulamentação tarifária dos monopólios naturais, denominados de Custo Plus (ou Taxa de Rentabilidade)54 e Price-Cap (Preço Teto). Este último trata-se de um sistema de regulação de preços originado durante o processo de privatização ao longo da década de 80 na Inglaterra. Esse método é baseado em reduções tarifárias preestabelecidas em relação a uma magnitude base. Consiste em estabelecer um limite superior para que a indústria regulada tenha a oportunidade de aumentar seus preços. Este limite pode ser estabelecido para cada preço individualmente ou para a média de preços dos serviços oferecidos pela indústria regulada.
Contudo, os autores complementam:
“Si bien este método minimiza los problemas de asimetrías de información y garantiza precios reales decrecientes a los usuarios, su implementación requiere determinar el nivel tarifario base y la magnitud del coeficiente X. Al momento de iniciarse el proceso de regulación tarifaria y cada vez que se realiza una revisión global de las tarifas, el regulador debe contar con la información que supone la aplicación del método “costo-plus” (información acerca de los costos operativos y de capital de la empresa) para estimar, en función de una tasa de rentablidad predeterminada, la tarifa base a partir de la cual se instrumentarán los sucesivos ajustes de precios (...) Por otra parte, la efectiva transferencia de los incrementos de productividad a los usuarios depende del nivel tarifario base a partir del cual se lleva adelante la actualización”. (OSZLAK; FELDER; FORCINITO, 2000, p.27).
Na Argentina, a maioria dos serviços públicos privatizados nos segmentos de gás natural e de eletricidade possui as seguintes características no que tange à regulação tarifária, conforme menciona OSZLAK, FELDER E FORCINITO (2000, p.28):
a) Aumento das tarifas no período anterior à privatização;
b) Utilização da metodologia Price Cap para os reajustes de tarifas dos serviços de transporte e distribuição de gás natural e energia elétrica; c) Reestruturação da estrutura tarifária dos serviços prestados aos
consumidores residenciais;
d) Mecanismos de dolarização e indexação das tarifas via Índice de Preços ao Consumidor dos Estados Unidos.
A exemplo do setor de telecomunicações, para os segmentos de gás e eletricidade logo foi incorporado em seus respectivos marcos regulatórios um mecanismo recorrente de ajustes tarifários de acordo com as variações do Índice de Preços do Consumidos dos Estados Unidos.
Reexaminar as privatizações e a regulação dos serviços públicos com uma perspectiva temporal mais ampla conduz a deixar uma visão segundo o qual toda a justificativa do desempenho observado é atribuída ao modelo inicial (motivações fiscais e políticas); aparentemente, a realidade dos acontecimentos por vezes parecem mais que apenas atender às intenções iniciais. Por isso, este trabalho tratará no próximo capítulo, desde o conjunto das motivações iniciais observadas nos serviços de utilidade pública, principalmente no setor de gás e examinar as conseqüências pós-privatização, como também alguns comentários acerca da maneira como se conseguiu viabilizar este processo de forma ampla e rápida.
3. AS PRIVATIZAÇÕES DO SETOR DE GÁS NATURAL NA ARGENTINA