Avrupa Konseyi

Avrupa Konseyi de yaklaşık 20 yıldır yolsuzluğun çeşitli alanları ile ilgili olarak çalışmalar yapmaktadır. Bu çalışmalardan belki de ilki ve dikkat çekici olanı 1980 yılındaki 80 numaralı tavsiye kararıdır. Avrupa Konseyi’ne üye

240 Europol supports in disrupting an international credit card fraud network, Europol Press Releases, 14 Februray 2008

241 “What’s new today?”, http://www.ejn-crimjust.europa.eu/news-detail.aspx?anunID=107 , Yararlanma Tarihi: 01.10.2008

devletlerde kara paranın aklanmasının önlenmesi amacıyla, 27 Haziran 1980 tarihinde kabul edilen 80 no.lu Tavsiye Kararı ile, uluslararası bir olgu olan kara paranın aklanması ilk kez Avrupa Konseyi bünyesinde inceleme konusu yapılmıştır.

Avrupa Konseyi’nin Tavsiye Kararında, kara paranın bankalar aracılığıyla aklanmasının önlenmesi için, bankacılık sistemine ilişkin olarak önlemler getirilmiş ve üye devletlerin bankacılık sistemlerinde gerekli değişiklikleri yapmaları tavsiye edilmiştir. Söz konusu kararda, bankaların müşterilerinden resmi bir belgeye dayanan kimlik bilgileri almaları, kiralık kasaları sadece tanıdıkları veya güvendikleri kişilere kiralamaları, suç konusu oluşturması nedeniyle seri numaraları kayıtlı paralara rezerv koymaları ve çalışanlarına özellikle müşteri kimlik bilgilerinin kontrolü ve suçlu davranışları konusunda gerekli eğitimi vermeleri, kara paranın aklanmasında bankaların kullanılmasının önlenmesi için alınması gerekli önlemler olarak görülmüştür.

Avrupa Konseyinin kara para aklama konusunda yaptığı bir diğer çalışma, Basle İlkeleri olarak bilinen ilkelerin 1988 yılında hayata geçirilmesi olmuştur. 12 Aralık 1988 tarihinde Basle'da toplanan Onlar Grubu (G-10) ülkelerinin (Benelux-Belçika-Hollanda-Lüksemburg-, Kanada, Fransa, Almanya, İtalya, Japonya, İsveç, İsviçre, Birleşik Krallık ve ABD) banka gözetim ve denetim makamları ile merkez bankaları temsilcilerinin oluşturduğu Basle Komitesi tarafından kara paranın mali sistem aracılığıyla aklanmasını önlemeye yönelik olarak anılan öneriler saptanmıştır. İlkelerdeki temel amaç, özellikle uyuşturucu madde kaçakçılığı olmak üzere, diğer yasadışı eylemlerden elde edilen paraların aklanmasında veya gizlenmesinde, bankaların kullanılmaması için bankacılık sektöründe ortak ilkelerin kabul edilmesini sağlamaktır.²⁴²

242William C. GILMORE. “International Efforts to Combat Money Laundering”, Volume 4, Cambridge International Documents Series, 1992, Cambridge, Grotius Publications Limited. , p.89

Basle ilkeleri, daha çok "müşterilerin tanınması" kuralından hareketle, bankaların işlem yaptıkları müşterilerin kimliğinin bilinmesi, yasal görünmeyen işlemlerin yapılmaması ve yargısal makamlarla işbirliği yapılması konularında etkili yöntemlerin uygulanmasını öngörmektedir. Bu ilkeler, hukuki bir belge niteliğini kazanmamış olup, ilkelere uyulup uyulmaması her ülkenin ulusal hukuk düzenine ve uygulamasına bağlı olacaktır. Başka bir anlatımla, kara paranın aklanmasında bankaların kullanılmasının önlenmesi için öngörülen Basle ilkelerinin yönelmiş olduğu ülkeleri bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Bununla birlikte, Basle ilkeleri, sadece

"Onlar Grubu" ülkeleri ile sınırlı tutulmayarak diğer ülkelerin gözetim ve denetim makamlarına da duyurulmuş ve bankaların kara paranın aklanmasında kullanımının önlenmesi için bu ilkelerin dikkate alınması tavsiye edilmiştir.

a- Temel Sözleşmeler

(1)- 1990 Tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi

Suç oluşturan eylemlerden elde edilen kazançların aklanması, araştırılması, müsadere ve zaptına ilişkin 8 Kasım 1990 tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi, Strazburg'da imzalanmıştır. Avrupa Konseyi Sözleşmesi, uyuşturucu madde kaçakçılığının mali alanda ortaya çıkardığı sorunlarla ilgili olarak Avrupa Konseyi Bakanlar Kurulu bünyesinde, 1986 tarihinden itibaren başlatılan çalışmaların en son şeklini oluşturmaktadır.

Avrupa Konseyi Sözleşmesinin amaçlarından biri her türlü suç oluşturan eylemlerden, cürümlerden ve özellikle uyuşturucu madde, silah kaçakçılığı, terör, çocuk ve genç kız kaçırma gibi diğer kazanç getiren suçlardan elde edilen kazançların müsadere ve zaptı, araştırılması ve takibi ile ilgili olarak uluslararası işbirliğinin sağlanmasıdır. Sözleşmede ayrıca,

ulusal düzeyde alınması öngörülen müsadere önlemleri konusunda da düzenleme getirilmiş ve suçlardan elde edilen kazançların müsaderesine imkan veren hukuki düzenlemelerin ulusal düzeyde yapılması zorunlu kılınmıştır. Ayrıca Sözleşmeye taraf ülkelerin banka ve mali kurumlarının kara paranın aklanmasının önlenmesi konusunda yapılan araştırmalarda, işlemlere ilişkin kayıtları vermeleri için gerekli düzenlemeleri yapmaları ve hatta bu konuda bankaların sır saklama yükümlülüğüne istisna getirmeleri öngörülmüştür.²⁴³

(2) - Yolsuzluğa Karşı Ceza Hukuku Sözleşmesi

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin Kasım 1998’deki 103 üncü oturumunda kabul edilen ve 4 Kasım 1999 tarihinde imzaya açılan Sözleşme bugüne dek 40 ülke tarafından imzalanmış bulunmaktadır. Türkiye, Sözleşmeyi 27 Eylül 2001 tarihinde imzalamış ve 14 Ocak 2004 tarih, 5065 sayılı Kanun ile onaylamıştır. Sözleşme, yolsuzluğu tanımlamamakla birlikte, belirli bazı yolsuzluk suçlarına ilişkin ortak standartlar geliştirmeyi amaçlamıştır.

Zira karşılaşılan deneyimler, özellikle yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi olayları söz konusu olduğunda kovuşturmaların temelde iki nedenle aksadığını göstermektedir:

1-Kamu görevlisi tanımının farklılıklar göstermesi, 2- Usulden kaynaklanan engeller ve politik engeller.

Sözleşme ile, sözleşmeye taraf olacak ülkelerin yolsuzluk suçlarını uyumlulaştırmaları ve karşılıklı olarak yolsuzluğu suç saymaları (dual

243 Scott E. MORTMAN, “Putting Starch in European Efforts to Combat Money Laundering”, Fordham Law Review, 1992, Vol. 60, No. 6, pp.429-465.

criminality) öngörülmektedir. Sözleşmede aktif ve pasif rüşvetin unsurları belirlenmiştir

Aktif Rüşvet: Bilinçli olarak kamu görevlisine veya başka birine herhangi bir kişi tarafından haksız bir çıkarın vaat edilmesi, teklif edilmesi veya doğrudan verilmesi yoluyla, rüşvet verenin veya başka bir kişinin lehine haksız bir avantaj yaratacak şekilde kamu görevlisinin vazifesini icrai veya ihmali olarak yerine getirmemesinin sağlanması

Pasif Rüşvet: Bilinçli bir şekilde görevini icrai veya ihmali bir biçimde yerine getirmemek karşılığında, doğrudan veya dolaylı olarak kendisinin veya bir başkasının çıkarına bir şey talep etmek veya almak veya böyle bir çıkarı veya vaadi kabul etmek

Kamu Görevlisi: İlgili kişilerin yerine getirdikleri işlev ve ülkelerin kendi ceza hukukundaki düzenlemeler açısından ulusal mevzuatta yer alan

“görevli”, “kamu çalışanı”, “belediye başkanı”, “bakan” ve “hakim”

kavramlarını içermektedir.

Sözleşme;

- Ulusal meclis üyelerine verilen rüşvet, - Yabancı kamu görevlilerine verilen rüşvet, - Yabancı parlamenterlere verilen rüşvet, - Özel sektörde aktif ve pasif rüşvet,

- Uluslararası kurumların çalışanlarına verilen rüşvet, - Uluslararası parlamenterlere verilen rüşvet,

- Uluslararası mahkeme hakim ve çalışanlarına verilen rüşvet,

olaylarına karışanların cezalandırılmalarına yönelik düzenlemelerin yapılmasına ilişkin hükümler içermektedir.

Sözleşme, diğer taraftan Sözleşmede belirtilen suçlardan elde edilen gelirlerin, Strazburg Konvansiyonunda öngörüldüğü şekilde aklanmasının suç sayılması için gereken yasal düzenlemelerin yapılmasını ve tüzel kişi sorumluluğunu da içeren caydırıcı önlemlerin alınmasını öngörmektedir

2000 yılında 5 incisi toplanan “Yolsuzluğa Karşı Avrupa Konferansı”nda “Yolsuzluk Olaylarında Soruşturmalar, Yargılamalar ve Cezalandırmalar” konusunda bir konuşma yapan Edmondo Bruti Liberati, yolsuzluğun yalnızca siyasi ve ekonomik sistemin düşmanı olmadığını, aynı zamanda yargı bağımsızlığının da ciddi bir düşmanı olduğu belirterek, gerçekte yolsuzluğun demokrasiler için ciddi bir tehdit olduğunu belirtmiştir.

Yolsuzluk olayları ile karşılaşıldığında düzgün ve ciddi işlemler yapabilmek için yasal düzenlemelerin yapılmasının zorunlu olduğunu ifade etmiştir.

Liberati konuşmasında, yolsuzlukla mücadelede şeffaflığın önemine değinmiş, ayrıca bağımsız ve profesyonel bir medyanın mücadelede çok etkin olabileceğini vurgulamıştır.

Yolsuzluk olaylarına karışan bireyler için etkin ve uygulanabilir yaptırımların getirilmesi gerektiğini vurgulayan Liberati, yolsuzluk soruşturmalarının tarafsız ve bağımsız yargıçlar tarafından yapılması gerektiğini ve bu yargıçları etkileyecek ekonomik ve siyasal etkenlerin oradan kaldırılması gerektiğini belirtmiştir. Bir diğer vurgusunu da, politikacıların yasalar karşısında ayrıcalık ve imtiyazlarının ortadan kaldırılması gerektiği yönünde yapan Liberati, yolsuzlukla ilgili ceza soruşturmalarında banka

hesaplarındaki ve mali gizliliğin ortadan kalkması gerektiğini, bunun yolsuzlukların aydınlatılmasında önemli rolünün olacağını ifade etmiştir. ²⁴⁴

(3)- Yolsuzluğa Karşı Özel Hukuk Sözleşmesi

4 Kasım 1999 tarihinde imzaya açılan Sözleşmeyi şimdiye kadar 29 ülke imzalamıştır. Türkiye, Sözleşmeyi 27 Eylül 2001'de imzalamış ve 17 Nisan 2003 tarih, 4852 sayılı Kanun ile onaylamıştır.²⁴⁵ Sözleşme, taraf ülkelerin kendi ulusal mevzuatlarını, yolsuzluk nedeniyle zarara uğrayan kişilerin, uğradıkları zararı devletten talep edebilmeleri de dahil olmak üzere haklarının korunmasına yönelik düzenlemeleri içerir bir hale getirmelerini öngörmektedir.

Sözleşmede yolsuzluk ”doğrudan veya dolaylı olarak, rüşvet alan veya başka bir çıkar sağlayan kişinin herhangi bir görev veya davranışını yerine getirmemesine ya da gerektiği şekilde yapmamasına neden olan, rüşvet veya bir başka haksız kazancı, talep veya teklif etmek, vermek veya almak”

şeklinde tanımlanmıştır.

Sözleşme ulusal seviyede alınacak önlemleri ayrı bir bölüm içinde ayrıntılı olarak açıklarken, uluslararası işbirliğini de hüküm altına almıştır. 13.

maddede belirtildiği üzere, tarafların yolsuzluk olayları ile ilgili hukuk davalarına ilişkin sorunlarda, özellikle tebligatlara, yabancı ülkelerdeki delillerin elde edilmesine, yetkiye, yabancı mahkeme kararlarının tanıma ve mahkeme harçlarına ilişkin olarak, taraf oldukları hukuki ve ticari alanlardaki uluslararası işbirliğine ilişkin yürürlükteki uluslararası belgeler ile birlikte kendi iç hukuk belgelerine göre etkin biçimde işbirliğine gidecekleri hüküm altına

244 Bruti, E. LİBERATİ. “Inquiries, prosecutions and penalties in corruption cases”, The Speech at 5th European Conference of specialised services in the fight against corruption, 15-17 November 2000, İstanbul,

http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_co-operation/Combating_economic_crim..22.01.2004, Yararlanma Tarihi: 18.05.2008

245 www.uhdigm.adalet.gov.tr/yolsuzluközelhukuk.htm, Yararlanma Tarihi: 21.12.2007

alınmıştır. Gerçekte bu belge ile uluslararası işbirliğinin önemi vurgulanmak istenmiş ancak şartları tam olarak belirlenememiştir.

(4)- Avrupa Konseyi, Yolsuzlukla Mücadelede Yirmi Temel İlke Kararı

10-11 Ekim 1997 tarihinde Strazburg’da yapılan Hükümet ve Devlet Başkanları ikinci toplantısında benimsenen deklarasyon ve Eylem Planı doğrultusunda, özellikle “yolsuzluğa ve organize suçlara karşı mücadele”

bölümü göz önüne alınarak, yolsuzluk üzerine çok disiplinli Grup tarafından hazırlanan Yolsuzlukla Mücadele Yirmi Temel İlke Kararı Avrupa Konseyinin (97)24 sayılı Kararıyla kabul edilmiştir.

Bu 20 temel ilke şöyledir;

1. Yolsuzluğun önlenmesinde etkili tedbirler almak ve bu çerçevede kamunun dikkatini konuya çekmek ve ahlaki davranışları teşvik etmek,

2. Ulusal ve uluslararası yolsuzlukların işbirliği içinde cezalandırılmasını sağlamak,

3. Yolsuzluk suçlarının önlenmesi, soruşturulması, kovuşturulması ve bu konuda hüküm verilmesi ile sorumlu olanların görev ve fonksiyonları ile münasip bir bağımsızlık ve özerklikten yararlanmalarını, kanun dışı etkilerden masun olmalarını, delillere ulaşmak için etkin araçlara sahip olmalarını, yolsuzlukla mücadelede yetkililere yardım eden kişilerin korunmasını ve soruşturmaların gizliliğinin muhafazasını sağlamak,

4. Yolsuzluk suçları sonucu elde edilen kazanca el konulması ve suçluların bu kazançtan mahrum bırakılması için uygun tedbirleri almak,

5. Adli görevlilerin yolsuzluk suçlarında kalkan olarak kullanılmalarını engellemek için uygun tedbirleri almak,

6. Demokratik bir toplumun gerektirdiği ölçüye kadar yolsuzluk suçlarının soruşturulması, kovuşturulması ya da hüküm verilmesinde dokunulmazlığı sınırlandırmak,

7. Yolsuzlukla mücadeleden sorumlu olan kişi ve kurumların uzmanlığını artırmak ve görevlerini ifa etmeleri için gerekli olan eğitim ve uygun araçlar imkanını onlara sağlamak,

8. Mali mevzuatın ve bu mevzuatı uygulamakla görevli olan yetkililerin, özellikle yolsuzluk suçları ile bağlantılı olan diğer giderlerin mevcut kanunlara veya uygulamada vergiden indirilmesini engelleyerek, etkili ve koordineli bir çerçevede yolsuzlukla mücadele etmeye katkıda bulunmalarını sağlamak,

9. Kamu yönetiminin örgütlenmesi, işlemesi ve karar alma sürecinin, özellikle etkinliği artırma gereksinimi ile uyumlu bir şekilde mümkün olduğu kadar fazla saydamlığı artırarak, yolsuzluk ile mücadele etme ihtiyacını dikkate almasını sağlamak,

10. Kamu görevlilerinin hakları ve görevleri ile alakalı kuralların yolsuzluğa karşı mücadelenin gereklerini almasını ve yeterli ve etkili disiplin tedbirlerinin yürürlüğe konulmasını ve davranış kuralları gibi uygun araçlar vasıtasıyla, kamu görevlilerinden beklenen davranışların daha ileri düzeyde ayrıntılarıyla tanımlanmasının teşvik edilmesini sağlamak,

11. Uygun denetim prosedürlerinin kamu yönetiminin ve kamu kesiminin faaliyetlerine uygulanmasını sağlamak,

12. Denetim prosedürlerinin kamu yönetiminin dışındaki yolsuzlukların tespiti ve önlenmesinde rol oynamasını onaylamak,

13. Kamusal sorumluluk ve hesap verme sorumluluğu sisteminin kamu görevlilerinin yolsuzlukla ilgili davranışlarının sonuçlarını dikkate almasını sağlamak,

14. Adil rekabeti teşvik eden ve yolsuzluk yapanlar üzerinde caydırıcı olan uygun ve saydam kamu alımları prosedürlerini benimsemek,

15. Parlamenterlerin davranış kurallarını benimsemelerini ve yolsuzluğa caydırıcı nitelikte olan siyasal partiler ve seçim kampanyalarının finansmanı ile ilgili kuralların oluşturulmasını teşvik etmek,

16. Medyanın, yalnızca demokratik bir toplumda gerekli olan sınırlama ve kısıtlamalara tabi olarak, yolsuzluk ile ilgili konularda bilgi edinme ve yayma özgürlüğüne sahip olmasını sağlamak,

17. Özellikle hakları ve çıkarları yolsuzluk nedeniyle etkilenen kişiler için etkili çözümler oluşturma konusunda olmak üzere, medeni hukukun yolsuzluk ile mücadele etmede söz konusu olan gereksinimleri dikkate almasını sağlamak,

18. Yolsuzluk ile ilgili araştırmaları teşvik etmek,

19. Yolsuzluğa karşı mücadelenin tüm safhalarında, muhtemel organize suç ve kara para aklama bağlantısının göz önünde bulundurulmasını sağlamak,

20. Yolsuzluğa karşı mücadelenin tüm aşamalarında en geniş biçimde bir uluslararası işbirliği geliştirmek.²⁴⁶

Bu temel ilkelere bakıldığında gerçekten yolsuzlukla mücadelede etkin ve gerçekçi unsurların yer aldığını söyleyebiliriz. Uygulandıklarında gerçekten yolsuzluk olaylarının azalmasına katkı sağlayacağı düşünülen bu ilkeler Avrupa Konseyi’nin yolsuzlukla mücadelede attığı en önemli adımlardan biri olarak kabul edilmelidir. Ancak, söz konusu ilkelerin prensipte kabul edilmesine rağmen, yeteri kadar uygulanmaması bu ilke kararlarının da bir iyi niyet girişimi olmaktan öteye gidememesine sebep olmuştur.

246 www.masak.gov.tr/tr/yolsuzluk/avrupa-konseyi-yolsuz-mucadele-yirmi-ilke.htm , Yararlanma Tarihi: 10.05.2008