Avrupa’da Kentsel Dönüşüm Kavramı ve Yaklaşımları

Antes de partir diretamente para a definição do que seria a concorrência tributária internacional, convém expor a evolução histórica de alguns eventos. Isso permitirá contextualizar melhor o tema e explicitar os fatores que construíram o cenário atual de concorrência tributária internacional. A relevância dessa abordagem histórica pode ser confirmada pela constatação de Vito Tanzi, no sentido de que os sistemas tributários de muitos países foram formados em um período em que as economias eram fechadas e havia muita restrição ao fluxo de capitais. Considerando a abertura e o desenvolvimento da economia – ocorrida nas últimas décadas do século XX – Vito Tanzi observa que os sistemas

109 _{Corrobora essa afirmação o fato de existir, entre os parâmetros utilizados pelo World Economic Forum para}

medir o desempenho dos países em relação ao sexto pilar (goods market efficiency), as seguintes variáveis: “Extent and effect of taxation” e “Total tax rate”. Estas variáveis encontram-se no relatório global de competitividade de 2012, listadas dentre os requerimentos básicos para aferir a competitividade global, no item referente ao sexto pilar, sob o número 6.04 e 6.05, respectivamente. SALA-i-MARTÍN, Xavier. et. al. The global competitiveness index 2012–2013: strengthening recovery by raising productivity. In: SCHWAB, Klaus (Org.). The global competitiveness report 2012-2013. p. 46-47. Disponível em: <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf>. Acesso em: 08/10/2012.

110 _{MATTHEWS, Stephen. What is a "Competitive" Tax System? OECD Taxation Working Papers. n. 2.}

OECD Publishing, nov. 2011. p. 4. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/5kg3h0vmd4kj-en>. Acesso em: 08 out. 2012.

tributários ainda não incorporaram, parcial ou totalmente, essas mudanças. Desse modo, haveria espaço para indivíduos explorarem as diferenças dos sistemas tributários – entre aqueles que se modernizaram e os que guardam resquícios da época precedente à abertura das economias – assim como para alguns países tentarem moldar seu ordenamento jurídico visando atrair bases tributáveis de outros países.111

A maneira como os Estados estruturam seus sistemas tributários sofreu alterações ao longo do tempo, como resposta dos governos à realidade de cada época. Nos anos 1950, identifica-se a ampliação do Estado do bem estar social e o aumento da tributação sobre o produto interno bruto – considerando a equação tributação total/PIB.112 _{Nesse período, a}

maioria dos países preferiu o financiamento das políticas estatais por meio da arrecadação de contribuições para a seguridade social – o que explica a elevação dos níveis de incidência dos mencionados tributos.113 Se o esforço do Estado seria voltado para proporcionar o estado de bem estar social, parece coerente a prática de majorar as contribuições sociais.

Ainda na década de 1950 e na de 1960 – período em que o colonialismo tornou-se ilegítimo114– ocorreu o movimento de descolonização, que resultou no surgimento de muitos pequenos países. Esses novos Estados avaliaram que o mercado financeiro seria uma boa opção para concentrar suas atividades econômicas, uma vez que não havia muitas perspectivas para o turismo naquela época. Ademais, nas citadas décadas, vivenciou-se o melhor período do reconstrução de crescimento econômico após a Segunda Guerra Mundial. Nesse contexto, empresas multinacionais ganharam solidez e contribuíram para o desenvolvimento do sistema financeiro internacional.115

Nos anos 1960, segundo relata Orlando Celso da Silva Neto, verificou-se “[...] crescimento econômico recorde e baixas taxas de desemprego”.116 _{O autor ainda esclarece}

que, nessa década, vigorou o entendimento no sentido de que o Estado deveria intervir como agente controlador e regulador da demanda – por meio da política fiscal. Assim, seria possível implementar o “[...] trade-off ótimo entre níveis de inflação e desemprego”. Por essa razão,

111 _{TANZI, Vito. Globalizantion, tax competition and the future of tax systems. IMF Working Paper n.}

96/141. dez. 1996. p. 3. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=883038>. Acesso em: 04 set. 2012.

112 _{SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações.} Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008. p. 175.

113

Idem.

114 _{PHILPOTT, Daniel. Sovereignty: an introduction and brief history. Journal of International Affairs. v. 48,}

n. 2, jan. 1995, p. 5. Disponível em: <http://vlex.com/vid/53469736>. Acesso em: 04 jan. 2012.

115 _{TOUMI, Marika. Anti-avoidance and harmful tax competition: from unilateral to multilateral strategies? In:}

LYMER, Andrew. HASSELDINE, John (Org.). The international taxation system. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2002. p. 85.

116

novamente aumentou o nível de tributação, tendo por base a relação tributação total/PIB, dessa vez notando-se incremento maior na tributação da renda pessoal.117

Essa duas décadas foram marcadas pelo modelo político fixado nas tratativas de Bretton Woods – realizadas logo após a Segunda Guerra Mundial –, que impunham controle de capital. Essa política era implementada por meio de tributos e regulações, que reprimiam a movimentação de capital e os investimentos estrangeiros. Implica dizer que foi uma época em que a quantidade de dinheiro em circulação era controlada pelos governos, que utilizavam esse mecanismo para impedir que o “mercado” pressionasse o fluxo de capitais. Com isso, os governos conseguiam desenvolver políticas monetárias independentes. Por sua vez, o controle rígido mantido pelo Estado permitia a manutenção de altas taxas de tributação da renda proveniente de investimentos – o que era uma política popular na metade do século XX.118

Dentro desse contexto de restrição no fluxo de mercadorias e capitais, a maioria das empresas atuava dentro das fronteiras de seus respectivos países de origem e os particulares auferiam renda a partir de atividades ou investimentos desenvolvidos nos países de sua residência. Isso conferiu aos Estados tranquilidade para tributar o lucro das empresas, a renda das pessoas, o consumo, o comércio e o patrimônio líquido (net wealth) sem existir conflito de competência tributária com jurisdições estrangeiras e sem preocupação quanto a possíveis tributos pagos em outros países.119 Dessa maneira, vigorava plenamente o princípio da territorialidade da tributação,120 que assegura aos países a prerrogativa de tributar todas as rendas e negócios concretizados em seu território.121

Nos anos 1970, começam a ocorrer mudanças no panorama da economia e dos sistemas tributários. Com efeito, passa-se de um estágio de crescimento econômico para estagflação. Não obstante, a relação tributação total/PIB manteve sua trajetória de aumento até o ano de 1974, quando se instalou uma queda significativa no desempenho

117

SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008, p. 175-176.

118 _{EDWARD, Chris. MITCHELL, Daniel J. Global tax revolution: the rise of tax competition and the battle do}

defend it. Washington: Cato, 2008, p. 16.

119

TANZI, Vito. Globalizantion, tax competition and the future of tax systems. IMF Working Paper n. 96/141. dez. 1996, p. 5. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=883038>. Acesso em: 04 set. 2012

120 _{Vide o item 1.3.2.1, do capítulo 1, no qual foi trabalhada a definição de princípio da territorialidade no âmbito}

do direito tributário.

121

macroeconômico dos países que integravam a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.122

Esses acontecimentos, inevitavelmente, trouxeram consequências. A primeira delas foi o questionamento do modelo de política estatal empregada. Mais precisamente, discutiu- se o crescimento do setor público e a possibilidade de melhora em sua eficiência.123 No tocante ao regime fiscal, o reflexo da crise que ameaçava alguns países gerou dúvidas quanto à viabilidade de serem mantidas as altas alíquotas do imposto sobre a renda.124 Por seu turno, o novo cenário econômico, do início da década de 1970, também permitiu que houvesse a liberação do controle que era exercido sobre o fluxo de capital. Alguns países autorizaram a circulação de dinheiro com taxas flutuantes – ao invés das taxas fixas que vigoravam anteriormente – e eliminaram as barreiras ao movimento de capitais privados.125 _{Diante disso,}

pode-se afirmar que teve início a abertura das fronteiras e a livre aplicação de capital a título de investimento.126 Significa dizer que houve um relaxamento do controle que era exercido sobre as trocas de mercadoria, bens e dinheiro – no âmbito internacional – propiciando o aumento da mobilidade do capital.

Orlando Celso da Silva Neto registra, ainda, mais dois importantes fatos, que puderam ser identificados ao final dos anos 1970: a) praticamente não houve crescimento no nível da tributação – seguindo a fórmula tributação total/PIB; e b) o imposto sobre a renda não configurava mais o principal tributo que alavancava o aumento da arrecadação. Além disso, o autor destaca que, apesar da diminuição no ritmo de crescimento da proporção tributação total/PIB, não se verificou “[...] redução dos gastos públicos, o que levou os déficits fiscais dos países da OCDE a alcançar níveis equivalentes aos do pós-guerra [...]”.127

Isso ajuda a explicar porque, após a liberação das restrições que os Estados impunham sobre a circulação de capitais, o fluxo deste tipo de riqueza foi impulsionado para cima. Com efeito, muitos governos apresentavam enormes déficits orçamentários, situação que proporcionou aos investidores estrangeiros a possibilidade de adquirir títulos da dívida pública – que financiariam os Estados endividados.128

122 _{SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações.} Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008,, p. 176.

123 _Idem. 124

Idem.

125 _{EDWARD, Chris. MITCHELL, Daniel J. Global tax revolution: the rise of tax competition and the battle do}

defend it. Washington: Cato, 2008, p. 16.

126

Idem.

127 _{SILVA NETO, Orlando Celso da. op. cit., p. 176.} 128

Nos anos 1980, percebe-se a continuação do declínio da economia, acompanhado de recordes nos níveis de desemprego no período pós Segunda Guerra Mundial. Diante disso, ganhou força a noção de que tributos distorciam a economia, razão pela qual deveriam ser estabelecidos no menor patamar possível e buscando a neutralidade. Com isso, a atuação dos governos na área econômica, por intermédio da tributação, passou a ostentar caráter residual e apenas para “[...] alcançar objetivos microeconômicos”.129 _{Ainda na década de 1980, ressalta-}

se a ocorrência da desregulamentação dos mercados de ações e indústrias financeiras pelo mundo. Esse fato contribuiu para o incremento da circulação de capital, uma vez que tornou mais acessível aos investidores estrangeiros títulos privados negociados em outros países.130 Ademais, todos os países desenvolvidos e alguns dos países em desenvolvimento flexibilizaram o controle sobre o fluxo de capitais, reduzindo as restrições que haviam para a livre circulação do capital.131

Considerando todos esses fatores – disseminação das teses sobre neutralidade fiscal, a liberação do capital, a necessidade dos países de absorver recursos para contornar o problema do déficit orçamentário – o reflexo sobre a estrutura dos sistemas tributários era inevitável. Assim, o que se observa a partir dos anos 1980 é a instituição generalizada de regimes tributários preferenciais, concretizados na forma de “[...] centros financeiros, sociedades holding, centros de coordenação, de serviços, atividade de resseguros, etc.”.132 _De

acordo com Clotilde Celorico Palma, tais regimes privilegiados constituíam-se, basicamente, na desoneração do imposto sobre as sociedades – com nítido propósito de atrair investimentos

129

SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008, p. 176-177.

130

EDWARD, Chris. MITCHELL, Daniel J. Global tax revolution: the rise of tax competition and the battle do defend it. Washington: Cato, 2008, p. 17.

131 _{AVI-YONAH, Reuven S. Globalization, tax competition, and the fiscal crisis of the welfare state. Harvard} Law Review 1573, maio 2000. p. 1618.

132 _{PALMA, Clotilde Celorico. O controle da concorrência fiscal prejudicial na União Europeia. Revista Fórum} de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n. 15, p. 49-74, maio/jun. 2005. p. 50. Por sua vez, Rajiv Biswas ressalta que a criação de centros financeiros internacionais é algo recente, tendo ocorrido principalmente nas décadas de 1960 e 1970. Antes disso, a maioria das ilhas do Caribe e outras ilhas que compõem a

Commonwealth – como as Ilhas Maurício, Fiji, entre outras – eram praticamente colônias, desempenhando

função de centros administrativos, portos ou desenvolvendo sua economia baseada na agricultura. BISWAS, Rajiv. Introduction: globalisation, tax competition and economic development. In: BISWAS, Rajiv (Org.) International tax competition: globalisation and fiscal sovereignty. London: Commonwealth Secretariat, 2002, p. 5. Importante notar que os dois autores apresentaram períodos distintos para o surgimento dos centros financeiros e seus regimes tributários privilegiados. A primeira afirma que teriam se proliferado a partir da década de 1980, enquanto o segundo atribui o acontecimento às décadas de 1960 e 1970. Contudo, não há motivos para crer que exista divergência dos autores quanto a esse assunto. Isso porque o movimento de instituição de regimes tributários preferenciais – por meio dos chamados centros financeiros, centros de coordenação, paraísos fiscais, entre outros – foi uma decorrência de fatores que ocorreram entre os anos 1960 até meados dos anos 1980. Portanto, é perfeitamente válido considerar que o surgimento, formação e consolidação dos centros financeiros internacionais se concretizou durante as décadas de 1960 a 1980.

estrangeiros.133 Além disso, outro componente fundamental presente nos centros offshore – especializados em prestar serviços financeiros – é a existência de legislação assegurando o segredo bancário. Esse era a estrutura básica dos paraísos fiscais já existentes na Europa, que passou a ser seguida por diversos países pequenos, geralmente ilhas, a partir da década de 1980.134

Nesse ponto, relevante salientar que o ambiente exteriorizado na referida década resumia as condições propícias para que os países enveredassem pelo caminho das práticas de concorrência fiscal internacional. Com efeito, aliou-se a preocupação em angariar recursos financeiros com a ideia, amplamente difundida, no sentido de que era preciso reduzir a pressão fiscal sobre a renda – tendo por fundamento a noção de neutralidade dos tributos. Desse modo, vários Estados passaram a adotar o oferecimento de benefícios ou regimes tributários diferenciados como método para captar investimentos estrangeiros.135 É por essa razão que se constata em diversos países, a partir dos anos 1980, uma tendência de reduzir a alíquota do imposto sobre a renda.136 Nesse sentido aponta o estudo feito pelo Conselho de Impostos da França, no qual se percebe claramente que, entre 1982 e 2003, houve queda nas alíquotas nominais dos impostos incidentes sobre o lucro – conforme informações reproduzidas no quadro a seguir transcrito:

Tabela n. 1

Alíquota nominal de incidência sobre lucros (tributação local e nacional)

(Em %) 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 Alemanha 62 63 63 59 54 57 52 40 Austrália 50 50 39 39 33 36 34 30 Áustria 61 61 61 39 34 34 34 34 Bélgica 45 45 43 39 40 40 40 34 Canadá 45 45 39 36 34 36 36 36 Espanha 33 35 35 35 35 35 35 35 USA 50 50 38 38 39 39 39 39 Finlândia 60 60 50 40 25 28 29 29 França 50 50 42 34 33 42 38 35 Grécia 43 44 44 40 40 40 40 35 Irlanda 10 10 10 10 10 10 10 13 Itália 39 46 46 48 52 53 41 38 Japão 55 56 55 51 50 50 41 41 133

PALMA, Clotilde Celorico. O controle da concorrência fiscal prejudicial na União Europeia. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n. 15, p. 49-74, maio/jun. 2005, p. 51.

134 _{SHARMAN, Jason Campbell. Heavens in a storm: the struggle for global tax regulation. Ithaca: Cornell}

University Press, 2006. p. 21-23.

135 _{Nesse sentido, Diane M. Ring considera que a concorrência tributária internacional ganhou notoriedade e}

status de tema problemático na década de 1980. RING, Diane M. What’s at stake in the sovereignty debate?: international tax and the natio-state. Boston College Law School Faculty Papers. Paper 219, 2008. p. 21. Disponível em: <http://lawdigitalcommons.bc.edu/lsfp/219>. Acesso em: 11 ago. 2012.

136

SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008. p. 177. Cf. AVI-YONAH, Reuven S. Globalization, tax competition, and the fiscal crisis of the welfare state. Harvard Law Review 1573, maio 2000. p. 1577.

Noruega 51 51 51 51 28 28 28 28 Países Baixos 48 43 42 35 35 35 35 35 Portugal 55 55 46 40 40 40 35 33 Reino Unido 52 40 35 33 33 31 30 30 Suécia 60 60 52 30 28 28 28 28 Suíça 35 35 35 35 35 35 34 34

Notas: Os eventuais impostos locais incidentes sobre os lucros das empresas foram incluídos considerando a sua média sobre as regiões. Outros tributos incidentes sobre os lucros das empresas não foram levados em consideração, pois aplicados de forma mais generalizada. Fonte: Devereaux (2004)137

Por seu turno, Avi Nov corrobora esse entendimento, ao afirmar que, entre 1988 e 1997, “[...] the OECD average statutory corporate tax rate declined from 44 percent to 36

percent.”138 Ademais, salienta o autor que essa redução indica que os governos podem ter

alterados a estrutura de seus sistemas tributários a fim de motivar a empresas a permanecerem no território do país ou para atrair investimentos estrangeiros.139

No entanto, essa diminuição dos níveis de tributação sobre a renda ocorreu sem maiores impactos na arrecadação, tendo em vista que os países procuraram compensar as perdas de receita – que adviriam com a redução das alíquotas – por meio da majoração da base de cálculo e da equalização das alíquotas do imposto sobre a renda pessoal. 140 _{Com isso,}

permaneceu o crescimento da proporção PIB/tributação total.141 William B. Barker chega à mesma conclusão, qual seja: apesar da redução geral no nível de tributação sobre a renda, o percentual de participação da arrecadação de tributos sobre o PIB dos países não recuou.142

Por fim, cumpre examinar acontecimentos referentes aos anos 1990, que encerram esta abordagem histórica. Vale lembrar que o enfoque da presente pesquisa é o trabalho da

137 _{CONSELHO DE IMPOSTOS DA FRANÇA. Conselho de Impostos a concorrência tributária e a empresa.}

Trad. Igor Mauler Santiago, Valter Lobato e Misabel Abreu Machado Derzi. Revista Internacional de Direito Tributário, v. 3, p. 261-478, jan./jun. 2005. p. 273.

138 _{NOV, Avi. Tax competition: an analysis of the fundamental arguments. Tax Notes International Magazine,}

p. 323, jan. 24, 2005. (Tax Notes Int'l 323). p. 331. Disponível em: < http://ssrn.com/abstract=1406847>. Acesso em: 04 set. 2012.

139

Idem.

140

SILVA NETO, Orlando Celso da. Concorrência tributária no mundo globalizado: algumas considerações. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 6, n. 32, p. 171-192, mar./abr. 2008. p. 177.

141

SILVA NETO, Orlando Celso da. op. cit. p. 177. O professor Michael P. Devereux ratifica a diminuição da incidência de tributo sobre a renda das empresas. Em seu estudo, o mencionado professor explora dados que demonstram o comportamento de alguns países da OCDE – França, Alemanha, Irlanda, Itália, Japão, Suécia, Reino Unido, EUA – ao longo das décadas de 1970 até 1980. Além disso, ele também identifica que, apesar da redução dos níveis de tributação sobre as empresas, a arrecadação de tributos nesses países permaneceu crescendo. Ele explica que isso foi possível mediante o alargamento das bases tributáveis durante o período analisado. DEVEREUX, Michael P. The OECD Harmful tax competition initiative. In: BISWAS, Rajiv (Org.). International tax competition: globalisation and fiscal sovereignty. London: Commonwealth Secretariat, 2002, p. 101-103.

142 _{BARKER, William B. Optimal international taxation and tax competition: overcome the contradictions.} Northwestern School of Law Journal of International Law & Business (22 NW. J. INT'L L. & BUS. 161), 2002. p. 166.

OCDE sobre a concorrência tributária internacional prejudicial. Portanto, o parâmetro adotado será momento em que a referida entidade desencadeou oficialmente suas atividades em relação a esse tema, qual seja: a divulgação do relatório produzido em 1998, intitulado

Harmful Tax Competition: an emerging global issue. 143 Dessa maneira, espera-se que seja

retratada, com maior precisão, a conjuntura fática contemporânea ao início das ações encampadas pela OCDE para combater a concorrência tributária internacional prejudicial.

No início da década de 1990, o mundo enfrentou um estágio de recessão, o que exigiu da maioria dos países medidas voltadas para o controle do déficit nas contas públicas. Nessa perspectiva, enfrentou-se a crise econômica acolhendo-se algumas estratégias: a) na arrecadação de tributos, observou-se um pequeno aumento na proporção PIB/tributação total; b) diminuição da tendência de aumento das despesas públicas; c) programas de privatização.144 Igualmente, o modelo teórico de Keynes145 começa a ser questionado, em virtude da queda do crescimento econômico, aumento da inflação e do desemprego. Dessa maneira, conforme explicita Orlando Celso da Silva Neto, passou-se a adotar como premissas orientadoras da política fiscal: “i) a tributação principal deveria incidir sobre a renda; ii) a base tributária deveria ser alargada; e iii) as alíquotas de um modo geral deveriam ser menores e relativamente lineares (faixas de tributação).”– movimento ao qual o citado autor chamou de “reação anti-keynesiana”.146

2.2 CONCORRÊNCIA TRIBUTÁRIA INTERNACIONAL NO IMPOSTO SOBRE A