Kolluk-Đdari Yaptırım Đlişkisi ve Çevre Kanunu’ndaki Đdari Yaptırımlar

a. Kolluk Đşlemleri

Đdarenin kolluk göreviyle ilgili yaptığı işlemleri, düzenleyici ve bireysel

kolluk işlemleri olarak ikiye ayrılır.²⁷⁷

Đdarenin her geçen gün genişleyen faaliyet alanı ve çeşitlenen ilişkiler, teknik

bilgi gerektiren konuların artmasına, kanunlarla düzenlenen bazı alanların ayrıntılarının ve teknik usulünün düzenleyici işlemlerle yapılmasını zorunlu hale getirmiştir. “Kamu düzeninin korumakla ve onu tehdit eden tehlikeleri önlemekle görevli olan kolluk fonksiyonu da, düzenleyici işlemlerle bu düzeni koruyucu tedbirleri önceden koymak ve ilan etmek”²⁷⁸ amacıyla düzenleyici işlemler tesis ederler. Buna göre düzenleyici işlemler, idarenin, sınırları kanunlarla çizilmiş bazı alanlarda, kamu düzeninin korunması ve tehlikelerden uzak kalması için, ayrıntılar ve teknik usule ilişkin düzenlemeleri yaptığı; tüzük, yönetmelik,karar, tebliğ gibi isimlerle ortaya çıkardığı işlemleridir.

Bireysel kolluk işlemleri, kamu düzeninin sağlanması için kanunların ve düzenleyici işlemlerin bir kişi ya da belirli bir durum hakkında uygulamasıdır.²⁷⁹ Bu amaçla idare, kanunların ve düzenleyici işlemlerin çizdiği sınırlar içinde bireyler hakkında emir, izin,²⁸⁰ yasak gibi kararlar alır.

277 Gözübüyük / Tan, op.cit., s. 732.

278 Kıratlı, Koruyucu Đdari…, op.cit., s. 36.

279 Ibid., s. 39 - 40; Güran, op.cit.,, s. 1280.

280 Đzin kapsamında ele alınan ruhsat verme işlemi, Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere, idarenin kolluk faaliyetlerine girmektedir. Anayasa Mahkemesi 1986 yılında verdiği bir kararda “uygulamada ve öğretide de kabul edildiği gibi; ister ‘bağlı yetki’, ister ‘takdir yetkisi’

Çevre Kanunu’nun 11. maddesine²⁸¹ göre, atıkların alıcı ortama doğrudan ya da dolaylı vermeleri uygun olmayan işletme, tesis ve yerleşim birimlerinin alması gereken izinler²⁸²; 13. maddesine²⁸³ göre, bazı yakıt, maddeler, atık ve kimyasal maddeler ile kimyasal içeren maddelerin ithalinin başbakanlık dış ticaret müsteşarlığı tarafından yasaklanması; Kanunu’nun 8. maddesine²⁸⁴ dayanarak her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde doğrudan ya da dolaylı şekilde alıcı ortama veren, depolayan, taşıyan faaliyetin yasaklanması; Kanunu’nun 15.maddesine²⁸⁵ göre

şeklinde kullanılsın ‘ruhsat verme’ idarenin, kolluk faaliyetleri içinde yer almaktadır” demiştir. AMK 16.10.2003, E. 2001/383, K. 2003/92, AMKD , S.42, SFN Baskı, Ankara, 2006, s. 88.

281 Madde 11 / f. 1 : Üretim, tüketim ve hizmet faaliyetleri sonucunda oluşan atıklarını alıcı ortamlara doğrudan veya dolaylı vermeleri uygun görülmeyen tesis ve işletmeler ile yerleşim birimleri atıklarını yönetmeliklerde belirlenen standart ve yöntemlere uygun olarak arıtmak ve bertaraf etmekle veya ettirmekle ve öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler.

282 Gökdayı/Topçuoğlu, “işletmenin faaliyete geçmeden önce çevresel standartlara uygunluğunu denetlemeye yarayan”, “faaliyete başlanması için gerekli bir denetim” olduğunu ifade ettikleri izin işleminin, ‘aslında bir yaptırım’ olmadığını kabul ve ifade etmişler; buna karşın izin konusunu ‘idari yaptırımlar’ başlığı altında ele almışlardır. Đsmail Gökdayı / Metin Topçuoğlu, “Türk Çevre Hukukunda Sorumluluklar ve Yaptırımlar”, Türk Đdare Dergisi, Yıl: 69, S.417, Đçişleri Bakanlığı, Aralık 1997, s. 162. Ancak bireysel kolluk işlemi niteliğindeki izin işlemine aykırı davrananlar hakkında idari yaptırım uygulanmasını öngören Çevre Kanunu’na göre, izin işleminin bizzat kendisinin idari yaptırım olarak kabulü mümkün değildir. Aksi halde, kolluk işlemleri ve yaptırımlar arasındaki bağı kuran, ‘kolluk işlemlerinin ihlali ve kolluk kurallarına aykırılık’ şartı göz önüne alınmaksızın, her bireysel işlemin aynı zamanda yaptırım olduğu anlamı doğacaktır ki, bu da son derece yanlış bir tespit olacaktır.

283 Madde 13 / f. 3 : Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı bazı yakıtların, maddelerin, atıkların, tehlikeli kimyasallar ile bu kimyasalları içeren eşyaların ithalini, Bakanlığın görüşünü alarak yasaklayabilir veya kontrole tâbi tutabilir

284 Madde 8 / f. 1 : Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.

285 Madde 15 / f. 1 : Bu Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan yönetmeliklere aykırı davrananlara söz konusu aykırı faaliyeti düzeltmek üzere Bakanlıkça ya da 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından bir defaya mahsus olmak üzere esasları yönetmelikle belirlenen ve bir yılı aşmamak üzere süre verilebilir.

yönetmeliklere aykırı davrananlara söz konusu aykırı faaliyeti düzeltmek üzere ihtar niteliğinde süre verilmesi işlemleri, bireysel kolluk işlemlerine verilebilecek örnekler arasındadır.

b. Kolluk Đşlemlerine Aykırılık

Kolluk işlemleri ve yaptırımlar arasındaki ilişkide kolluk işlemlerinin emredicilik özelliği, önleyici ve koruyucu niteliği, kolluk işlemlerine aykırı davranışlara karşı yaptırım öngörülmesini ve bu yaptırımların amacını belirler. ²⁸⁶

Düzenleyici kolluk işlemlerinin doktrinde genel kabul gören ilk özelliği, bu işlemlerin emredici/buyurucu olmalarıdır. Kurallar ve zorunluluk içerme olarak açıklanabilecek emredicilik özelliği, düzenleyici kolluk işlemlerinin kural ve yasaklarını ihlal edenler hakkında bazı yaptırımlar öngörülmesine neden olmaktadır.

Buna göre kural ve yasaklar, yaptırımlarla desteklenerek düzenlenmekte ve uygulama açısından da zorlayıcılık niteliğinin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. ²⁸⁷

Düzenleyici işlemlerin diğer önemli özelliği ise önleyicilik ve koruyuculuk niteliği taşımalarıdır. Önleyicilik ve koruyuculuk niteliği, kolluk işlemlerini ihlal eden eyleme uygulanacak söz konusu yaptırımların, hukuka aykırı kabul edilen eylemin zarara neden olmadığı hallerde bile, yalnızca tehlike yaratmış olduğu kabul edilerek uygulanması sonucunu doğurur.²⁸⁸ Diğer bir deyişle, düzenleyici kolluk

286 Özay, Günışığında…, op.cit., s. 492; Giritli / Bilgen / Akgüner, op.cit., s. 825; Kıratlı, Koruyucu..., op.cit., s. 37.

287 Kıratlı, kolluk kurallarının bastırıcı ve zorlayıcı yaptırımları olmasını, düzenleyici işlemlerin hukuki nitelikleri arasında saymaktadır. Kıratlı, Koruyucu…, op.cit., s. 38,

288 Özay, Đdari…, op.cit., s. 54; Kıratlı, Koruyucu…, op.cit., s. 36.

işlemleri, sonucunda zarar doğmasa dahi, ihlali yaptırımlarla karşılanan işlemlerdir.²⁸⁹

Bireysel kolluk işlemleri yukarıda da tanımlandığı üzere izin, ruhsat verilmesi şeklinde olabileceği gibi, düzenleyici idari işlemlere uyulmaması hallerine karşı

denetim görevini yerine getiren idarenin kurallara uyulmasını sağlamak amacıyla verilen emirler ve belirlenen yasaklar şeklinde de görülebilir. Sonuç olarak, kolluk işlemleri açısından yaptırım mekanizması, idarenin emir, yasak ve kurallarına uyulmamasının karşılığı olarak uygulanır.

Đdarenin kamu düzeninin sağlanması ve korunması amacıyla yaptığı

düzenlemelere aykırı davranan kişilere uygulanan yaptırımlar, cezai yaptırımlar ve idari yaptırımlar olmak üzere iki çeşittir. ²⁹⁰

Bu ayrımda, tez konusunu oluşturmadığı için, ceza yaptırımlarına ayrıntılı olarak değinilmeyecektir. Ancak cezai yaptırımlarla ilgili olarak belirtilmesi gereken bir husus, kolluk işlemlerine aykırı davrananlar için genel bir düzenleme olarak

289 Bu nitelik, düzenleyici kolluk işlemleri ve kolluk tedbirleri arasındaki temel farkı yaratmaktadır.

Kolluk tedbirleri, hukuka aykırı eylem gerçekleşmeden ve ihlal oluşmadan önce önleme hedefini gerçekleştirmek amacıyla kolluk yetkileri kapsamında alınan önlemleri ifade etmekteyken; yaptırımlar kolluk tedbirlerine uyulmamış olmasının neticesinde ve ihlal gerçekleştikten sonraki aşamada önem kazanır. Bu çerçevede, idari yaptırımların ihlal gerçekleştikten sonra ve fakat önleme hedefi ön planda olan yaptırımlar olduğu belirtilebilir. Bu özellikleri nedeniyle idari yaptırımların kolluk tedbirleri ile ayrımının yapılması çoğu kez kolay olmamaktadır.

290 Gözübüyük / Tan, op.cit.,, s. 733; Günday, Đdare…, op.cit., s. 259; Gözler, Đdare Hukuku, op.cit., s. 547; Anayasa Mahkemesi de, tedbirler ve idari cezalar arasındaki farkın belirlenmesinin her zaman kolay olmadığı görüşündedir. Yüksek Mahkeme, 1987 yılında verdiği kararında; “Hakları kısıtlayan yaptırımlar grubuna giren ve mevzuatımızda tatil, men, memnuiyet, mahrumiyet, kapatma gibi terimlerle ifade edilen bu tür müeyyidelerin teknik anlamda “ceza” niteliği olmayıp, çoğu kez bir tedbir niteliğindedir.Öte yandan sonuçları itibariyle birbirlerine çok benzeyen ceza, güvenlik tedbiri, idari ceza, disiplin cezası veya kolluk müeyyidelerini birbirinden ayıran en önemli kriter, yasa koyucunun iradesidir ”demektedir. AMK 19.03.1987, E.1986/5 K.1987/7,

http://www.anayasa.gov.tr/eskisite/KARARLAR/IPTALITIRAZ/K1987/K1987-07.htm.

kabul edilen 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 526 sayılı maddesine, 5237 sayılı Yeni Türk Ceza Kanunu’nda yer verilmemiş olduğudur. Ve fakat 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 32. maddesine göre, 765 sayılı Kanun’un 526. maddesine yapılan yollamalar bu maddeye yapılmış sayılacaktır. Söz konusu değişiklik, kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığının korunması amacıyla verilen emirlere aykırı davranan kişiler için idari para cezası verilmesini öngörmektedir. Bu maddenin uygulanması, Kanunun 32.maddenin 2. fıkrasında belirtildiği üzere, eylemin başka bir suç olarak düzenlenmemiş olması ve ilgili kanunda bu maddeye açıkça gönderme yapılmış olması şartına bağladır.

Çevrenin korunması açısından genel idari kolluktan ayrı, özel kanun ve esaslar belirleyen kanun koyucu, Çevre Kanunu’nda adli ceza olarak tek bir madde öngörmüştür. Kanunun 26. maddesinde düzenlenen söz konusu adli ceza, bildirim ve bilgi verme yükümlülüğüne aykırı olarak yanlış ve yanıltıcı bilgi veren ve yanlış ve yanıltıcı belge düzenleyenler ve kullananlar hakkındadır. Kolluk tedbirlerine aykırı davranan kişilere karşı öngörülen ikinci yaptırım türü ise idari yaptırımlardır. Đdare, kamu düzenini sağlamak amacıyla yaptığı işlemlere ve aldığı kararlara uymayanlar hakkında doğrudan yaptırım uygulayabilme yetkisine sahiptir. Đdarenin sahip olduğu bu yetki, idari yaptırımların idare hukukuna ve idari işlem rejimine tabi bir idari işlem olması sonucunu doğurmaktadır. ²⁹¹

291 Özay, Đdari…, op.cit., s. 122. Anayasa Mahkemesi Kararlarında da kolluk yetkileri içinde uygulanan idari yaptırımların idari nitelikte oldukları vurgulanmaktadır. “Yasaklar kolluk kurallarının sınırlarını aşmamak ve uygulanan yaptırımlar bunlara özgü idari yaptırımlar niteliğinde bulunmak üzere idarenin yetkileri içinde sayılır. (…) Kolluk kurallarına aykırılık nedeni ile idarece uygulanan yaptırımlarla bir ceza dâvası dolayısıyla ceza mahkemelerince uygulanan yaptırımlar maddi sonuç açısından birbirlerine belli bir ölçüde benzeseler bile, hukuki sonuç açısından birbirlerinden başka konulardır.(…) Burada yaptırma temel olan hukuka aykırı davranış, yalnızca kolluk işleri sınırı içinde,

Çevre kolluk işlem ve eylemlerine aykırı davrananlar için Çevre Kanunu’nda düzenlenen yaptırım sistematiği, genel olarak idari yaptırımlar üzerine kurulmuştur.

Buna göre, “yaptırımlar alanında genellikle kolluk yetkisini kullanarak faaliyette bulunan idare”,²⁹² Çevre Kanunu açısından da idari yaptırımlar yoluyla çevresel kamu düzeninin sağlanması amacını desteklemektedir.²⁹³