Üst Yöneticilerin Kamu Zararına Karşı Sorumluluğu

KMYKK’da üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğu 11’inci maddede;

“Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.”

şeklinde düzenlenmiştir. Bununla birlikte üst yöneticilerin KMYKK’ya göre kamu idarelerinde birçok görevi²⁷ bulunmaktadır. Ancak, bu kadar yetki ve sorumluluğa karşın üst yöneticilerin kamu zararı sorumluluğu yok denecek kadar azdır. Çünkü üst yöneticiler bu görevleri doğrudan kendileri yerine getirmezler. KMYKK Madde 11’de olduğu gibi diğer görevleri de “harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla” gerçekleştirirler. Üst yöneticiler de bakanlar gibi gelirlerin toplanması ve harcamaların gerçekleştirilmesi süreçlerinde bizzat yer almazlar. Gelir toplama ve harcama süreçlerini başlatan ve sonlandıran konumunda, harcama yetkilileri

27 “27 ve 28’inci maddelerde yıllara yaygın yüklenmelere onay vermek, 31’inci maddede harcama yetkilisini belirlemek, 35’inci maddede ertesi yıla devrolan kredi artıklarının idare bütçesine ödenek kaydetmek, 37’nci maddede diğer idare payları için ödenek eklemesi yapmak, 40’ıncı maddede şartlı bağış ve yardımların uygunluğuna karar vermek, 41’inci maddede idare faaliyet raporunu düzenlemek ve kamuoyuna açıklamak, 53’üncü maddede idarenin mali istatistiklerini süresi içinde göndermeyen mali hizmetler birimi yöneticisi ile muhasebe yetkilisine, Hazine ve Maliye Bakanlığının talebi üzerine, idari para cezası vermek, 57’nci maddede idarede yeterli ve etkili bir kontrol ve denetim sistemini oluşturmak üzere gerekli önlemleri almak, 60’ıncı maddede yalnızca harcama birimleri ile ilgili; alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve buna benzer mali işlemlerin, harcama birimlerinin talep etmesi üzerine, destek hizmetlerini gerçekleştiren birimce yürütülmesine onay vermek, 62’nci maddede muhasebe yetkilisini atamak, 64’üncü maddede iç denetim programı için öneride bulunmak ve programı onaylamak, iç denetim raporlarını İç Denetim Koordinasyon Kuruluna göndermek, 65’inci maddede bakanlıklar ve bağlı idarelerde atanacak iç denetçiyi Bakana önermek, diğer idarelerde iç denetçiyi atamak, 68’inci maddede Sayıştay’ın dış denetim raporlarını cevaplandırmak, 73’üncü maddede KMYKK’daki para cezalarını vermek, 79’uncu maddede takip ve tahsili mümkün olmayan ve takip gideri alacak tutarını aşacak olan kamu alacaklarını silmek.”

60 bulunmaktadır. Bu nedenle üst yöneticilerin bu görevlere ilişkin sorumlulukları, hesap verme sorumluluğu olarak ifade edilen idari bir sorumluluk olarak görülmekte ve ilgisine göre sorumlulukları bağlı olunan bakana veya kendi meclislerine karşıdır. Genel olarak üst yöneticiler gelir toplama ve harcama süreçlerinde yer almadıklarından kamu zararlarından sorumlu olmaları doğal olarak beklenmeyecektir. Nitekim Yönetmelik’te üst yöneticilerin kamu zararının tespiti, takibi ve tahsiline ilişkin bir takım görevleri bulunmaktadır (Aksoy ve Kızılkaya, 2017: 115).

Üst yöneticinin kamu zararları ile ilgili görev ve yetkileri ise sırasıyla Yönetmeliğin aşağıdaki maddeleri ile özetlenmiştir:

 7/A maddesinde kamu zararına ilişkin tespitleri değerlendirmek,

 7/B maddesinde Sayıştay sorgusunu ihbar kabul ederek idarede kontrol, denetim ve inceleme başlatmak,

 10’uncu maddesinde sorumlu veya ilgililerin kamu zararına itirazlarını sonuçlandırmak,

 11’inci maddesinde kamu zararı alacağını güvenceye almak için ihtiyati haciz koydurmak,

 21’inci maddesinde gerekli koşulları taşıyan kamu zararı alacaklarını kayıtlardan sildirmek.

Bunlarla birlikte KMYKK ve ihale kanunları (DİK ve KİK) göz önüne alındığında, her ne kadar üst yöneticilerin kamu zararları ile ilgili tazmin sorumluluklarının doğması beklenmese de bazı istisnai durumlarda üst yöneticilerin kamu zararlarından sorumlu olmaları mümkündür. Üst yöneticilerin bazı durumlarda ihale yetkilisi, harcama yetkilisi, sözleşme veya protokolü imzalayan konumunda bulunmaları nedeniyle bu gibi işlemlerde doğacak kamu zararlarından sorumlu olmaları ihtimal dahilindedir. Nitekim KMYKK madde 31’de “harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici tarafından yürütülebilir.”

denilmiştir. Bu durum Sayıştay GKK’da;

“Üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur. Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak

61

yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.”

şeklinde ifade edilmiştir. Örneğin, müdürlük şartlarını taşımayan bir personelin, müdürlük kadrosuna asaleten atanmasına ilişkin yaşanan bir olayda; hem Sayıştay Dairesi Kararı’nda hem de Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı’nda, Belediye’nin üst yöneticisi sayılan Belediye Başkanı’nın, mevzuatta yer alan şartları taşımayan, personelini mevzuata aykırı olarak ataması nedeniyle oluşan kamu zararından sorumlu olduğu belirtilmiştir. Kararda ayrıca, belediye başkanlarının kendi meclislerine karşı olan hesap verme sorumluluklarının, kamu zararı karşısındaki sorumluluklarını ortadan kaldırmadığı ifade edilmiştir (5 nolu Sayıştay Dairesi 26/1/2016 T., 2014/147 K.;

Sayıştay Temyiz Kurulu 18/10/2017 T., 2014/43460 K.).

Bunların dışında, belediyelerde üst yönetici sayılan belediye başkanları için özel bir durum söz konusudur. KMYKK’nın 71’inci maddesi ile karşılaştırıldığında uyumu tereddüt oluşturabilecek nitelikte olsa da 13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı RG’de yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesinde;

“…Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000'in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir…”

hükmü ile belirlenen kamu zararlarından doğrudan ilgili belediye başkanının sorumlu olacağı belirtilmiştir.

Sonuç olarak üst yöneticilerin işlemleri, düzenleyici veya prensip belirleyen nitelikte olmamakla birlikte iş ve işlemlerin yürütülmesine doğrudan dayanak teşkil ediyorsa, neticelerinden harcama yetkilisi gibi sorumlu olmaktadırlar (Bayar, 2008: 15).

Bu konuda diğer önemli bir husus ise kimlerin üst yönetici sayıldıklarıdır. Üst yönetici görevini yürüten kişinin unvanı kamu idaresine göre farklılık göstermektedir.

Hatta aynı kamu idaresinde farklı hizmet birimlerinin üst yöneticisinin farklı olduğu durumlar bulunmaktadır. Bu bakımdan öncelikle Bakanlar, bakanlıktaki bazı birimler açısından üst yönetici konumunda bulunmaktadır. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine

62 geçildikten sonra 02.07.2018 tarihinde KMYKK’nın, üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunu düzenleyen, 11’inci maddesinde yapılan değişiklik ile bakanlıklarda en üst yöneticiyi Cumhurbaşkanının belirleyeceği belirtilmiştir. Buna müteakiben, 08.08.2018 tarihli ve 2018/5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi²⁸ ile bakanların kendilerine doğrudan bağlı olan hizmet birimlerinin en üst yöneticisi sayılacağı belirtilmiştir.

Bakan yardımcıları ise ilk olarak 2011 yılında KHK ile uygulamaya geçirildiğinde bir nevi siyasi müsteşarlık denilebilecek bir yapıdaydı (Uçman, 2015: 205-207). Ancak, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesi ve buna müteakiben 09.07.2018 tarih ve 30473 sayılı 3. mükerrer RG’de yayımlanan 703 sayılı KHK ile daha önce bakanlıkların en üst yöneticisi sayılan müsteşarlık kadroları iptal edilmiştir.

Bakanlıklardaki üst yöneticilerin belirlenmesi için 09.08.2018 tarih ve 30504 sayılı RG’de yayımlanan 2018/5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile bakan yardımcılarının kendilerine bağlı hizmet birimlerinin en üst yöneticisi sayılacağı belirtilmiştir. Nihai olarak “Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin”

4’üncü maddesinde 15.06.2019 tarihinde yapılan değişiklik ile üst yönetici tanımı;

“Bakanlıklarda kendilerine doğrudan bağlı hizmet birimleri bakımından bakanı, kendilerine bağlı hizmet birimleri bakımından bakan yardımcılarını, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticiyi, il özel idarelerinde valiyi, belediyelerde belediye başkanını ifade eder.”

şeklinde yapılmıştır.